Österreich-Konvent; Ausschuss 7

 

Diskussionspapier von BM DI. Pröll zum Thema

„Ausgliederung“

 

 

 

VORSCHLÄGE

 

1. Es sollte eine verfassungsrechtliche Klarstellung erfolgen, dass auch Rechtsträger außerhalb der allgemeinen staatlichen Verwaltung hoheitliche und nichthoheitliche Verwaltungsgeschäfte führen können. Die Wahrnehmung von staatlichen Aufgaben durch die staatliche Verwaltung sollte freilich als Grundsatz weiter bestehen. (vgl. S. 4)

 

Textvorschlag:

 

Artikel xx. Zur Besorgung der Geschäfte der obersten Organe sind die ihnen unterstellten Ämter berufen und können erforderlichenfalls Rechtsträger außerhalb der staatlichen Verwaltung eingerich­tet werden.

 

 

2. Weisungsspezifische Probleme sollten im Zusammenhang mit den sonstigen Weisungs-Fallkonstellationen einer Lösung zugeführt werden. (vgl. S. 5)

 

 

3. Eine grundlegende Neuausrichtung der Amtshaftung über die aktuellen Probleme der ausgegliederten Finanzmarktaufsicht hinaus könnte erwogen werden. (vgl. S. 5)

 

 

4. Die Diensthoheit über die in ausgegliederten Rechtsträgern tätigen Beamten sollte den Ausgliederungsbedürfnissen angepasst werden. (vgl. S. 5)

 

 

5. Die einfachgesetzliche Schaffung von Organisationstypen für ausgegliederte Rechtsträger (ohne Typenzwang) könnte dem Bund, den Ländern und den Ge­meinden den Einsatz ausgereifter Ausgliederungsmodelle ermöglichen.

(vgl. S. 6)

 

 

ZUM THEMA AUSGLIEDERUNG

 

 

   I. Begriffliches

  II. Die unscharfen Grenzen der Verwaltung

 III. Typische Probleme bei Ausgliederungen

IV. Schweigen der Verfassung und Strenge des VfGH

 V. Verfassungsrechtliche Lösungsansätze

            1. Organisationsspezifischer Lösungsansatz und Textvorschlag

            2. Weisungsspezifischer Lösungsaspekt

            3. Amtshaftungsspezifischer Lösungsaspekt

            4. Dienstrechtsspezifischer Lösungsansatz

            5. Verfassungslegistische Verortung

VI. Organisationstypen als einfachgesetzlicher Lösungsansatz

 

 

I. Begriffliches

·         (Allgemeine) staatliche Verwaltung
Verwaltungsorganisation des Bundes und der Länder (bestehend aus BM und nachgeordneten Bereichen; ÄmterLReg, BH; ....)

 

·         Ausgegliederte Rechtsträger
Juristische Personen des öffentlichen oder des privaten Rechts (etwa GmbH im 100%-igen Staatseigentum oder selbständige Anstalten, Fonds, Stiftungen u.ä.), die vormalige Aufgaben aus der (zumeist staatlichen) Verwaltungsorganisation zu erfüllen haben. Diese Aufgaben können hoheitlicher Natur sein oder auch Akte im Rahmen der Privatwirtschaftsverwaltung.

 

·         Beleihung
Betrauung von Rechtsträgern außerhalb der staatlichen Verwaltung mit hoheitlichen Aufgaben. So sind etwa Privatpersonen durch Beleihung als "Fischereiaufsichtsorgane" befugt, verbotene Gerä­te behördlich zu beschlagnahmen oder aber gilt die Oesterreichische Nationalbank AG als gerade­zu prototypisches beliehenes Unternehmen für devisenrechtliche Hoheitsakte.

 

·         Privatisierung
Sehr unscharfer Begriff !! Geht vom völligen Rückzug des Staates (zB in Gestalt des Verkaufes von öffentlichen Unternehmen an Private unter Aufgabe jeglicher Einflussmöglichkeiten) bis hin zur Übertragung von Aufgaben bloß an ausgegliederte Rechtsträger in der Rechtsform des (privat­rechtlichen) Gesellschaftsrechts (AG und GmbH).

 

·         Austro-Control-Erkenntnis
Erstes Schlüssel-Erk. des VfGH (VfSlg. 14.473/1996) zur Ausgliederungsproblematik. Demnach sowie im Erk. zur Bundes-Wertpapieraufsicht (VfGH v. 12.12.2001, G 269/01)
- dürfen an ausgegliederte Rechtsträger nur "vereinzelte" Aufgaben übertragen werden,
- dürfen "Kernbereiche" der hoheitlichen Staatstätigkeit überhaupt nicht ausgegliedert werden,
- unterliegt die Ausgliederung von Hoheitsbefugnissen den verfassungsrechtlichen Sachlichkeits-
  und Effizienzgeboten,
- muss das verfassungsrechtliche System der Leitungsgewalt und Verantwortlichkeit der obersten
  Organe gewahrt bleiben.

II. Die unscharfen Grenzen der Verwaltung

Als ein Problem der Verwaltungsorganisation erweist sich immer mehr, dass die Grenzziehung dessen, was den "Staat" oder die "Verwaltung" vom Rest der (priva­ten) Welt trennt, immer unschärfer wird. Neben die Gebietskörperschaften als Träger der etablierten Verwaltungsorganisation treten immer mehr ausgegliederten Rechts­träger – gewissermaßen als "Verwaltungs-Satelliten".

Die Aufgabenstellungen sind freilich sehr heterogen. Das geht von der Betreuung des Bundesvermö­gens (zB Schloss Schönbrunn GmbH und Bundesforste AG) bis hin zu einer reinen Behördenfunktion (Finanzmarktaufsicht). Die "Flucht" aus der staatlichen Verwaltung endet nicht selten in einer Art von Verwaltungsnebel, in dem die herkömm­lichen Begriffe nicht mehr so richtig zugeordnet werden können.

 

 

III. Typische Probleme bei Ausgliederungen

Ein Teil der Ausgliederungen ist wirtschaftlich erfolgreich. Dennoch zeichnet sich in der Praxis ab, dass eine gewisse Unübersichtlichkeit oder gar Unordnung besteht sowie einige ungeklärte Probleme und offene Fragen aufgeworfen werden:

·        verfassungsrechtliche Grenzen der Ausgliederung

·        unübersichtliche gesellschaftsrechtliche und organschaftliche Strukturen

·        Haftungsfragen sowohl gesellschaftsrechtl. als auch amtshaftungsrechtl. Natur

·        z.T. ungeklärte Rechtsbeziehung zum Eigentümer Gebietskörperschaft

·        politische Verantwortlichkeiten

·        Grenzen der Interpellation

·        Zurechnung von öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Rechtsakten

·        Alimentierung durch das Budget der "Mutter"- Gebietskörperschaft

·        Rechtsstellung des ausgegliederten Personals

·        z.T. mangelnde Transparenz wirtschaftlich relevanter Daten

·        Gebietskörperschaft als "schlechter" Eigentümer

 

 

IV. Schweigen der Verfassung und Strenge des VfGH

Die in anderen Bereichen der Verwaltungsorganisation sehr beredte Verfassung ist in den gegenständlichen Fragestellungen relativ schweigsam. Jedenfalls ist die aus­gegliederte Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben im Organisationsplan der Ver­fassung nicht unmittelbar vorgesehen.

Eine strenge Judikatur des VfGH zieht den Ausgliederungsbestrebungen eher enge und unklare Grenzen. Nach dem sog. Austro-Control-Erk. (VfSlg. 14.473/ 1996) und dem Erk. zur Bundes-Wertpapieraufsicht (VfGH v. 12.12.2001, G 269/01)

·        dürfen an ausgegliederte Rechtsträger nur "vereinzelte" Aufgaben übertragen werden,

 

·        dürfen "Kernbereiche" der hoheitlichen Staatstätigkeit überhaupt nicht ausgeglie­dert werden,

 

·        unterliegt die Ausgliederung von Hoheitsbefugnissen den verfassungsrechtlichen Sachlichkeits- und Effizienzgeboten,

 

·        muss das verfassungsrechtliche System der Leitungsgewalt und Verantwortlich­keit der obersten Organe gewahrt bleiben.

 

Zentrale Bedeutung haben dem gemäß folgende Verfassungsbestimmungen:

·        Art. 20 Abs. 1 B-VG: Die obersten Organe führen die Verwaltung; Weisungsprin­zip

 

·        Art. 77 B-VG: Organisation der Bundesverwaltung: Bundesministerium und nach­geordneter Bereich

 

·        ÄmterLRegBVG

 

 

V. Verfassungsrechtliche Lösungsansätze

1. Organisationsspezifischer Lösungsansatz und Textvorschlag

Die verfassungsrechtliche Definition eines ausgliederungsfesten Bereiches würde viele Abgrenzungsprobleme hervorrufen und sollte deshalb unterbleiben.

Sowohl die Zuordnung zu einer Rechtssphäre (öffentliches Recht oder Privatrecht) oder die Qualifizie­rung als Staats-, Verwaltungs-, Kern- oder öffentliche Aufgabe hilft im Einzelfall kaum weiter.

 

Eine Rückführung (Eingliederung) der bereits ausgegliederten Rechtsträger in die Bundesverwaltung erscheint ebenfalls nicht zweckmäßig. Deshalb sollte eine verfas­sungsrechtliche Klarstellung erfolgen, dass auch Rechtsträger außerhalb der allge­meinen staatlichen Verwaltung hoheitliche und nichthoheitliche Verwaltungsgeschäf­te führen können. Die Wahrnehmung von staatlichen Aufgaben durch die staatliche Verwaltung sollte freilich als Grundsatz weiter bestehen.

 

Textvorschlag:

 

Artikel xx. Zur Besorgung der Geschäfte der obersten Organe sind die ihnen unterstellten Ämter berufen und können erforderlichenfalls Rechtsträger außerhalb der staatlichen Verwaltung eingerich­tet werden.

2. Weisungsspezifischer Lösungsaspekt

Auch außerhalb der bereits geführten Diskussion um die Unabhängigkeit von Verwal­tungsbehörden stellt sich ein Weisungsproblem insoferne, als der VfGH einen allzu verdünnten Einfluss auf ausgegliederte Rechtsträger – etwa uU einen bloß gesell­schaftsrechtlichen – problematisiert. Eine diesbezügliche Lösung sollte im Zusam­menhang mit den sonstigen Weisungs-Fallkonstellationen gefunden werden.

 

3. Amtshaftungsspezifischer Lösungsaspekt

Im Ausgliederungs-Zusammenhang stellen sich Amtshaftungsprobleme insoferne, als die einschlägige OGH-Judikatur zur Bankaufsicht die ausgegliederte Finanz­marktaufsicht zentral berührt. Derzeit sind Novellierungsüberlegungen im Gange, die auch Verfassungsbestimmungen mit umfassen.

            Eine grundlegende Neuausrichtung der Amtshaftung unter Einschluss der "Staatshaftungsprobleme", der Frage des "Amtshaftungs-Gerichtshofes" und letztlich auch der Herausnahme der "Bezirke" aus Art. 23 Abs. 1 1. Satz B-VG sollte jedoch ebenso in den relevanten Ausschüssen beraten werden.

 

4. Dienstrechtsspezifischer Lösungsansatz

Nach einer Ausgliederung verbleiben die "ausgegliederten" Beamten aus verfas­sungsrechtlichen Gründen in der Diensthoheit des obersten Organs. Das erfordert spezielle behördliche Konstruktionen ("Personalämter") und eigene Rechnungskreis­läufe für die anfallenden Gehälter für eine relativ lange Übergangszeit. Eine "ausglie­derungsorientierte" Personalstruktur insbesondere auch für die Beamten wäre zweckdienlich und könnte im Zusammenhang mit den allgemeinen Aspekten zum öffentlichen Dienst im Ausschuss 6 geklärt werden.

 

5. Verfassungslegistische Verortung

·        Der oben vorgelegte organisationsspezifische Textvorschlag betrifft die gesamte staatliche Verwaltung und könnte daher im Kontext zu den obersten Organen ste­hen (derzeit Art. 19 B-VG). Im bloßen Bundeskontext wäre auch Art. 77 denkbar. Die Anwendbarkeit im Gemeindebereich wäre noch zu klären.

 

·        Weisungs- und amtshaftungsspezifische Lösungen wären wohl in die bereits be­stehenden Verfassungsbestimmungen (derzeit Art. 20 und 23 B-VG) einzubauen.

VI. Organisationstypen als einfachgesetzlicher Lösungsansatz

Unter den vielen punktuellen Lösungsmöglichkeiten von Einzelproblemen in einer Reihe von einzelnen Gesetzen ragt als gesamthafter Lösungsansatz die Schaffung von vorgegebenen Organisationstypen für ausgegliederte Rechtsträger hervor. Dabei sollten nicht nur die Bedürfnisse und Anforderungen des Bundes berücksichtigt wer­den, sondern gerade auch die der Länder und Gemeinden.

Aufgrund der gesellschaftsrechtlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes kann der Bund "Son­dergesellschaftsrecht" für den eigenen Bereich schaffen. Diese Möglichkeit ist den Ländern versperrt und sollte auch nicht über eine erweiterte Organisationskompetenz eröffnet werden, da eine allzu große Vielfalt (= Übersichtlichkeit) sowie engsichtige Problemlösungen drohen.

 

Es wäre – gewissermaßen als Weiterentwicklung des Gesellschaftsrechts für den öf­fentlichen Bereich – zu beachten, dass

·        verschiedene Organisationstypen einfachgesetzlich vorgesehen werden

·        kein Typenzwang besteht, sondern ein Typenangebot als Orientierungshilfe

·        der praktische Einsatz und die Adaption (!) von Organisationstypen nicht in Geset­zesform erfolgen muss

 

·        auch die Anforderungen von Public-Private-Partnership-Modellen mitbedacht werden

 

·        die dienstrechtlichen Übergangsprobleme eine Lösung finden

 

·        ...