Anwesende:
Ausschussmitglieder:
Univ.Doz. Dr. Peter
Bußjäger (Vorsitzender)
MMag.
Dr. Madeleine Petrovic (stellvertretende
Vorsitzende)
Mag. Dr. Nikolaus Bachler (Vertretung
für DI Josef Pröll)
Univ.Prof. Dr. Peter Böhm
Dr.
Ferdinand Faber (Vertretung
für Mag. Gabriele Burgstaller)
DI
Jörg Freunschlag
Univ.Prof.
Dr. Bernd-Christian Funk
Univ.Doz.
Dr. Hanspeter Hanreich/
Dr.
Claudia Rosenmayr-Klemenz (Vertretung
für Dr. Christoph Leitl)
Prof.
Albrecht Konecny
DDr.
Karl Lengheimer (Vertretung
für Dr. Erwin Pröll)
Univ.Prof.
Dr. Theo Öhlinger
Dr.
Johannes Schnizer (Vertretung
für
Univ.Prof.
Dr. Ewald Wiederin)
Dr.
Kurt Stürzenbecher (Vertretung
für Mag. Sonja Wehsely)
Weitere
Teilnehmer/Teilnehmerinnen:
Mag. Ronald Faber (für
Dr. Peter Kostelka)
Mag. Jürgen Fischer (für
Dr. Claudia Kahr)
Mag. Ulrike Lackner (für
Univ.Prof. Dr. Andreas Khol)
Dr. Marlies Meyer (für
Dr. Eva Glawischnig)
Mag.
Katharina Peschko-Gruber/
Mag.
Bernhard Rochowanski (für
Herbert Scheibner)
Büro des Österreich-Konvents:
Dr. Claudia Kroneder-Partisch (fachliche
Ausschussunterstützung)
Monika
Siller (Ausschusssekretariat)
Entschuldigt:
Dr.
Ulrike Baumgartner-Gabitzer
Dieter Egger
Univ.Prof.
Dr. Gerhart Holzinger
Walter
Prior
Beginn: 10.00
Uhr
Ende:
15.45
Uhr
Tagesordnungspunkte:
1.)
Begrüßung und Mitteilungen
1.)2.)
Genehmigung des Protokolls der letzten Sitzung
3.)
Fortsetzung der Beratung über die Aufteilung der Kompetenzfelder auf
Bund und Länder entsprechend dem Ergänzungsmandat
4.)
Weiteres Vorgehen
4.)5.)
Allfälliges
Der Ausschussvorsitzende begrüßt die Mitglieder des
Ausschusses und stellt die Beschlussfähigkeit fest.
Tagesordnungspunkt
2: Genehmigung des Protokolls der letzten Sitzung
Das Protokoll über die 16. Sitzung vom
27. September 2004 wird mit folgenden Anmerkungen genehmigt:
Auf Seite 7 des Protokolls lautet die Variante 2 zu Ziffer
192 vfb (Art IV Abs 1 der 8. Handelskammergesetznovelle): Die Bestimmung
kann unter der Annahme, dass es sich um eine Annexmaterie handelt, entfallen.
Tagesordnungspunkt
3: Fortsetzung der Beratung über die Aufteilung der Kompetenzfelder auf
Bund und Länder entsprechend dem Ergänzungsmandat
Die Beratung erfolgt anhand eines vom
Ausschussvorsitzenden vorgelegten Fragenkataloges.
1. Zwei-Säulen-Modell
versus Drei-Säulen-Modell:
Der Ausschuss setzt sich unter Bezugnahme auf den
Auftrag des Ergänzungsmandates (Punkt I.2.) mit der Frage auseinander, ob und
in welcher Weise ein 2-Säulen-Modell der Kompetenzverteilung verwirklicht
werden könnte:
·
Der Ausschuss erachtet ein reines 2-Säulen-Modell (im
Sinne einer strikten und starren Trennung der Gesetzgebungszuständigkeiten
zwischen Bund und Ländern und der jeweils alleinigen Regelungsbefugnis im
zugewiesenen Kompetenzbereich) insgesamt als nicht zweckmäßig und spricht sich
für die Schaffung eines 3-Säulen-Modells aus.
Viele Ausschussmitglieder treten jedoch dafür ein, die dritte Säule schmal zu
halten.
·
Für ein 3-Säulen-Modell wird ins Treffen geführt, dass
eine starre Aufteilung der Kompetenzen den Anforderungen eines moderner
Bundesstaates einerseits und den Erfordernissen der EU-Mitgliedschaft
andererseits nicht zu genügen vermag. Vielmehr muss es Mechanismen geben, die
eine gewisse Flexibilität in der Inanspruchnahme mancher Kompetenzen
ermöglichen.
Ein reines 2-Säulen-Modell würde bedeuten, dass die Kompetenzfelder, die für
die 3. Säule
in Frage kämen,
- entweder dem Bundesgesetzgeber zugewiesen werden müssten oder
- wieder aufgespaltet werden müssten.
Ersteres steht nicht zur Diskussion, da ein solches Vorgehen das Prinzip des
Bundesstaates ausgehöhlt würde. Letzteres würde zur Zersplitterung der
Kompetenzen zwischen Bund und Ländern führen und damit dem Ziel, große
abgerundete Kompetenztatbestände zu formulieren zuwiderlaufen.
·
Soweit die Schaffung eines 2-Säulen-Modells in
Erwägung gezogen wird, werden folgende Modelle angedacht:
-
Ein 2-Säulen-Modell, das eine neue Art der
Kompetenzordnung vornimmt und die Anknüpfungspunkte grundsätzlich anders wählt,
als es in der derzeitigen Kompetenzordnung der Fall ist (zB überregionaler
Katastrophenschutz - Katastrophenschutz in den Ländern und Gemeinden;
bundesweite Raumordnung - Raumordnung der Länder und Gemeinden).
Ein solches Modell wäre flexibel würde aber ein hohes Maß an
Kooperationsbereitschaft und -fähigkeit seitens der Gesetzgebungsorgane erfordern.
-
Ein 2-Säulen-Modell, das nicht grundsätzlich auf
Flexibilitätsmechanismen verzichtet, jedoch eine möglichst klare Trennung von
Bundes- und Landeskompetenzen zum Ziel hat.
·
Insgesamt weist der Ausschuss darauf hin, dass die
Unterscheidung zwischen 2-Säulen-Modell und 3-Säulen-Modell keine
grundsätzliche, sondern eine graduelle ist. Es gehe darum, ein ausreichend
flexibles Instrumentarium zu schaffen, wobei angemerkt wird, dass auch schon
die derzeit bestehende Rechtsordnung Flexibilisierungsmechanismen im Sinne von
Bedarfskompetenzen oder Delegationsmöglichkeiten vorsieht.
Eine nähere Betrachtung zeigt, dass ein 2-Säulen-Modell mit
Flexibilitätsmechanismen sich insofern als eine Art 3-Säulen-Modell darstellt
als beide Modelle Bereiche der Kooperation zwischen Bund und Ländern schaffen.
·
Einige Ausschussmitglieder geben zu bedenken, dass mit
der Schaffung einer 3. Säule die Probleme der Kompetenzzuweisung auf zukünftige
politische Prozesse verschoben würden.
2. Gesetzgebungsmechanismus
in der 3. Säule:
Die grundsätzliche Zustimmung zu einer 3. Säule wie
auch die Befüllung der 3. Säule hängt wesentlich von der Ausgestaltung des
Gesetzgebungsmechanismus in der 3. Säule ab, dh von der Frage ob der Bund, der
Bundesrat oder die Ländern die Inanspruchnahme der Kompetenzen kontrollieren.
Die Meinungen im Ausschuss zu dieser Frage divergieren beträchtlich:
·
Viele Ausschussmitglieder sprechen sich für eine
Konstruktion aus, die eine angemessene Vertretung der Länder im
Gesetzgebungsprozess der 3. Säule gewährleistet.
Es wird betont, dass einem neu konzipierten Bundesrat in der 3. Säule eine
wesentliche Aufgabe zukommen könnte.
Andere Ausschussmitglieder plädieren dafür, dem Bundesgesetzgeber starke
Gestaltungsmöglichkeiten in der 3. Säule einzuräumen. Den Ländern solle ein
Mitwirkungsrecht, aber keine Blockademöglichkeit zukommen.
·
Folgende Modelle für einen Gesetzgebungsmechanismus in
der 3. Säule werden diskutiert:
-
Modell Schnizer:
Die Inanspruchnahme der Kompetenz in der 3. Säule ist in einem politischen
Prozess zu klären:
Die Gesetzgebung in der 3. Säule kommt grundsätzlich den Ländern zu. Die
Kompetenzzuweisung an den Bund erfolgt durch den Bundesrat
(Kompetenzfeststellung), dh der Bundesrat bestimmt, für welche Materien eine
einheitliche Regelung erforderlich ist. Erst die Kompetenzzuweisung durch den
Bundesrat ermöglicht es dem Bund ein Gesetz zu erlassen.
Denkbar ist, dass diese Kompetenzfeststellung einer doppelter Mehrheit im
Bundesrat bedarf (Mehrheit der Stimmen und Mehrheit der Länder).
Die Regelungskompetenz verbleibt so lange beim Bund als dieser die einmal
getroffene Regelung aufrecht erhält.
Für das Modell wird ins Treffen geführt, dass damit eine präzise und flexible
Kompetenzzuweisung möglich wäre.
Gegen das Modell wird eingewandt, dass eine Kompetenz-Kompetenz des Bundesrats
problematisch erscheint. Ein anderer Vorschlag geht in die Richtung, die
Gesetzgebung in der dritten Säule an eine Zustimmung von Bundesrat und einer
Mehrheit der beteiligten Länder zu binden.
-
Modell WKÖ (siehe
Textvorschlag vom 22.6.2004):
Die Ausübung der Gesetzgebung in der 3. Säule wird an objektive Kriterien
gebunden.
Die Gesetzgebungskompetenz liegt grundsätzlich bei den Ländern; der Bund hat
ein Gesetzgebungsrecht, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger
Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder
Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche
Regelung erforderlich macht. Die Länder sind rechtzeitig über den Bundesrat in
das Gesetzgebungsverfahren einzubinden und haben das Recht ein Vermittlungsverfahren
anzustrengen. Wird im Vermittlungsverfahren kein Einvernehmen erzielt, haben
die Länder das Recht eine Subsidiaritätsklage beim Verfassungsgerichtshof
einzubringen.
Gegen das Modell der WKÖ wird eingewandt, dass die Bindung an objektive
Kriterien das Modell zu starr macht. Objektive Kriterien sollen allenfalls als
Leitlinie für die Inanspruchnahme der Kompetenz dienen.
-
Einige Ausschussmitglieder sprechen sich auch gegen
die Möglichkeit einer Subsidiaritätsklage aus und schlagen folgende Variante
vor zum Modell der WKÖ vor:
Im Falle des Scheiterns des Vermittlungsverfahrens kann die Kompetenz vom Bund
in Anspruch genommen werden. Der VfGH ist erst zur nachprüfenden Kontrolle des
Bundesgesetzes zuständig.
Andere Ausschussmitglieder lehnen eine solche Automatik zugunsten des Bundes
vehement ab.
3. Notwendigkeit
und Zuordnung einer Generalklausel
·
Die Ausschussmitglieder sprechen sich überwiegend für
eine Generalklausel aus, die in der 3. Säule angesiedelt werden sollte.
·
Vereinzelt wird die Ansicht vertreten, dass eine
Generalklausel verzichtbar sei.
4. Subsidiaritätsprotokoll
Der Ausschuss setzt sich mit der im Ergänzungsmandat
vom 1.9.2004 aufgeworfenen Frage auseinander, ob Regelungen im Sinne des
Subsidiaritätsprotokolls zum Vertrag über eine Verfassung für Europa in das
B-VG aufgenommen werden sollen.
·
Der Ausschuss vertritt einhellig die Ansicht, dass
eine Kopie des Subsidiaritätsprotokolls nicht sinnvoll ist, da dieses Modell
auf das Verhältnis EU - Mitgliedstaat zugeschnitten ist.
Die frühzeitige Einbindung der Länder in das Gesetzgebungsverfahren des Bundes
wäre
- einerseits über den Konsultationsmechanismus (dessen Grundzüge in die Verfassung
aufgenommen werden könnten) und
- andererseits über das Gesetzgebungsverfahren in der 3. Säule
zu gewährleisten.
5. Grundsätze
für die Auslegung der neuen Kompetenzfelder
Der Ausschuss diskutiert die Frage, ob die Methoden
der Kompetenzinterpretation in der Verfassung festgeschrieben werden sollen.
·
Der Ausschuss ist überwiegend der Ansicht, dass der
Verfassungsgesetzgeber die Auslegungsgrundsätze nicht in der Verfassung
festschreiben soll; die Praxis zeige, dass kodifizierte Auslegungsregeln wenig
wirksam seien.
Es wird empfohlen in den Erläuterungen die Vorstellungen, von denen sich der
Verfassungsgeber bei der Schaffung des neuen Systems leiten ließ, darzustellen
und darauf hinzuweisen, dass künftig bei der Kompetenzinterpretation der Sachzusammenhang
stärker zu berücksichtigen wäre und eine unzweckmäßig starke Orientierung am
Versteinerungsgrundsatz vermieden werden soll.
·
Einzelne Ausschussmitglieder plädieren dafür, die
Auslegungsmethoden in der Verfassung festzulegen, um so dem Auslegenden einen
Richtschnur für die Auslegung mitzugeben.
Als Methoden werden die bisher geläufigen ergänzt um
- ein Prinzip der größeren sachlichen Nähe,
- den Effizienzgrundsatz und das Übermaßverbot
vorgeschlagen.
Im übrigen wird auf die Ausführungen im Bericht vom 4.
März 2004 (Seite 14) zu diesem Thema verwiesen.
6. Zuordnung
der bisherigen Kompetenztatbestände zu den neuen Kompetenzfeldern
Der Ausschuss diskutiert die Frage, auf welche Weise
die Zuordnung der derzeit bestehenden Kompetenztatbestände zu den neuen
Kompetenzfeldern erfolgen soll.
·
Es werden folgende Zuordnungsmöglichkeiten erwogen:
-
Zuordnung in den Materialien.
-
Zuordnung der derzeit bestehenden Kompetenztatbestände
mit Verfassungsausführungsgesetz („Kompetenzzuordnungsgesetz"), wobei
dieses Gesetz als Überleitungsgesetz zu verstehen wäre, das eine authentische
Interpretation der neuen Kompetenzfelder vornimmt.
Gegen eine prinzipielle Zuordnung aller bisher bestehenden Kompetenztatbestände
mit Verfassungsausführungsgesetz äußern viele Mitglieder Bedenken. Es wird
befürchtet, dass die Kleinteiligkeit des bestehenden Systems in das neue System
übergeführt würde und damit das neue System der größeren Sachnähe untergraben
würde.
Der Ausschuss ist jedoch überwiegend der Ansicht, dass in Bereichen, in denen
die Grenzziehung zwischen den neuen Kompetenzfeldern schwierig ist, eine
rechtlich verbindliche Abgrenzung geschaffen werden sollte.
-
Zuordnung der derzeit bestehenden Kompetenztatbestände
mit Verfassungsausführungsgesetz („Kompetenzzuordnungsgesetz"), wobei
dieses als Instrument zur flexiblen Verschiebung von Kompetenzen zu verstehen
wäre. Das Gesetz könnte vom Gesetzgeber in Zukunft jederzeit mit 2/3-Mehrheit
geändert werden. Mit den Kompetenzfeldern wäre danach nur einen Begriffskern
festgelegt, jedoch könnten die Grenzen der Kompetenzfelder mit diesem Gesetz
jederzeit verschoben werden.
Zum Modell der flexiblem Verschiebung von Kompetenzen wird im speziellen
vorgebracht, dass die Verschiebung von Kompetenzen mit Kompetenzzuordnungsgesetz
den gleichen Erfordernisse genügen müsste wie sie für Kompetenzverschiebungen
in der 3. Säule diskutiert wurden (zB Verschiebung nur mit doppelter Mehrheit
im Bundesrat).
-
Vereinzelt wird vorgeschlagen, die Zuordnung und
Verschiebung der Kompetenzen mittels einer Vereinbarung zwischen Bund
und Ländern vorzunehmen.
·
Es besteht Einigkeit, dass - insbesondere wenn die
bisherigen Tatbestände den neuen Kompetenzfeldern mit Gesetz zugeordnet werden
- klargestellt werden muss, dass die neuen Felder als große Einheiten zu
verstehen sind.
7. Kompetenzrechtslage
auf dem Gebiet der Schaffung von nichtterritorialen Selbstverwaltungskörpern:
Ausschuss 7 hat
an Ausschuss 5 den Wunsch herangetragen, die Frage der Kompetenzrechtslage auf
dem Gebiet der Schaffung von nichtterritorialen Selbstverwaltungskörpern
(einschließlich gesetzlich beruflicher Vertretungen) zu erörtern.
·
Der Ausschuss vertritt überwiegend die Ansicht, dass
die Schaffung nicht-territorialer Selbstverwaltungskörper einschließlich der
gesetzlichen beruflichen Vertretungen eine Annexmaterie darstellen sollte.
Durch die Schaffung ausreichend großer Kompetenzfelder wäre gewährleistet, dass
keine Zersplitterung der beruflichen Vertretung eintritt.
·
Die WKÖ spricht sich dafür aus, die berufliche
Vertretung einheitlich zu regeln und schlägt in ihrem
Kompetenzverteilungsmodell vor, die Schaffung gesetzlicher beruflicher
Interessenvertretungen (mit Ausnahme solcher in der Landwirtschaft) als Teil
eines umfassenden Kompetenzfeldes "Angelegenheiten der Wirtschaft" zu
verstehen.
8. Kompetenzrechtslage
auf dem Gebiet des E-Government:
Der Ausschuss befasst sich auf Wunsch des Präsidiums
mit der Frage, wie (unter Berücksichtigung der Entwicklungen in der EU) ein für
alle Gebietskörperschaften einheitlicher Zugang zum e-government (elektronische
Kundmachung und aktuelle Dokumentation der Rechtsvorschriften) erreicht werden
kann.
·
Ein Teil der Ausschussmitglieder vertritt die Ansicht,
dass E-Government (soweit es sich nicht ohnehin um verfahrensrechtliche Fragen
handelt) weiterhin ein Bestandteil der Organisationshoheit von Bund und Ländern
bleiben soll.
·
Andere Mitglieder sind der Meinung, dass eine
Vereinheitlichung von bestimmten Internetportalen zweckmäßig wäre (zB
einheitliche Kundmachungsportale für Bund und Länder).
Vereinzelt wird vorgeschlagen, für E-Government eine an Art 14b B-VG angelehnte
Kompetenzgrundlage zu schaffen.
9. Zuweisungen
von Ausschuss 2: Teil 2 - Staatsverträge in Verfassungsrang:
Die Beratung erfolgt auf Grundlage einer vom
Ausschussvorsitzenden und der Ausschussbetreuerin vorbereiteten Tischvorlage
("Zuweisungen von Ausschuss 2: Teil 2 - Staatsverträge").
Die Vorlage wird im Ausschuss zustimmend zur Kenntnis
genommen.
10. §
26 lit a Behinderteneinstellungsgesetz
Das Präsidium hat in seinem Ergänzungsmandat vom
28.6.2004 die Frage gestellt, in welcher Weise § 26 lit a (letzte zwei Worte)
Behinderteneinstellungsgesetz im Zuge der Ausschussberatungen berücksichtigt
wurde.
§ 26 lit a Behinderteneinstellungsgesetz enthält eine
Vollzugsklausel und wurde vom Ausschuss 2 als nicht im Verfassungsrang stehend
angesehen.
·
Ausschuss 5 merkt dazu an, dass die Materie
Behinderteneinstellung nach den Vorschlägen des Ausschusses dem
Kompetenztatbestand Arbeitsrecht zuzuordnen wäre (Bundeskompetenz).
Tagesordnungspunkt
4: Weiteres Vorgehen
In der nächsten Sitzung soll der Endbericht des
Ausschusses zum Ergänzungsmandat beraten werden. (Der Berichtsentwurf wird am
Mittwoch, den 20.10.2004, ausgesendet werden.)
Der Ausschussvorsitzende
ersucht die Mitglieder, Textvorschläge bis zur nächsten Sitzung vorzulegen. (DDr. Lengheimer
und Dr. Schnizer kündigen an, Textvorschläge vorzulegen.)
Zum
Tagesordnungspunkt 5 gibt es keine Wortmeldungen.
Vorsitzender des Ausschusses 5: Fachliche
Ausschussunterstützung:
Univ.Doz. Dr. Peter Bußjäger e.h. Dr.
Claudia Kroneder-Partisch e.h.