Anwesende:
Ausschussmitglieder (Vertreter):
Univ.-Prof. Dr. Herbert Haller (Vorsitzender)
Univ.-Prof. Dr. Clemens Jabloner (stellvertretender
Vorsitzender)
Mag. Heribert Donnerbauer (für
BM Elisabeth Gehrer)
Univ.-Prof. DDr. Christoph Grabenwarter
Univ.-Prof. Dr. Gerhart Holzinger
Dr.
Gerhard Kuras (als „Begleitperson“ von Dr. Johann
Rzeszut)
DDr. Karl Lengheimer
Dr. Johann Rzeszut
Dr. Kurt Stürzenbecher (für
Mag. Renate Brauner)
Weitere Teilnehmer:
Dr. Helmut Epp (für
Univ. Prof. Dr. Andreas
Khol)
Mag. Oliver Kleiss (für
BM Dr. Dieter Böhmdorfer)
Dr. Rosi Posnik (für
Dr. Claudia Kahr)
Mag. Thomas Sperlich (für
Mag. Terezija Stoisits)
Mag. Dr. Wolfgang Steiner (für
LT-Präsidentin Angela Orthner)
Büro des
Österreich-Konvents:
Dr. Ingrid Moser (fachliche
Ausschussunterstützung)
Sladjana Marinkovic (Ausschusssekretariat)
Entschuldigt:
Univ.-Prof. Dr. Bernd-Christian Funk
BM Elisabeth Gehrer
Univ.-Prof. Dr. Karl Korinek
Dr. Johannes Schnizer
Mag. Terezija Stoisits
Beginn: 10.00
Uhr
Ende: 15.50
Uhr
Tagesordnungspunkte:
1.)
Begrüßung und Feststellung der Anwesenheit
2.)
Verwaltungsgerichtsbarkeit
in den Ländern – Sondersenate (Punkte IV. und V. des Mandats) – Abschließende
Diskussion
3.)
Rechtsschutz
– Erweiterung? Rechtsschutzbeauftragte, Beiräte, verfassungs-rechtliche
Verankerung?
Der Ausschussvorsitzende begrüßt die Teilnehmer des Ausschusses 9 und
stellt die Anwesenheit (Umlauf der Anwesenheitsliste) fest.
Tagesordnungspunkt 2: Verwaltungsgerichtsbarkeit
in den Ländern – Sondersenate (Punkte IV. und V. des Mandats) – Abschließende
Diskussion
Der Vorsitzende fasst die bisherigen
Ergebnisse der Arbeit des Ausschusses 9 in diesem Bereich zusammen. Die
Zweigliedrigkeit des Instanzenzugs sei bereits diskutiert worden. Zu klären sei
noch der Instanzenzug im Bereich der Gemeinde, ebenso das System von 9
Landesverwaltungsgerichten in den Bundesländern und einem
Bundesverwaltungsgericht 1. Instanz. Weiters sei bereits das System des
Einzelrichters, der Dreiersenate sowie der Fachsenate im Bereich der Art. 133
Z. 4 B-VG-Behörden festgehalten worden. Die „kleine Arbeitsgruppe“ habe auch
einen Konsens hinsichtlich der Einführung des „Zulässigkeitsmodells“ bei den
Verwaltungsgerichten sowie der Bekämpfung der Zulässigkeitsentscheidung beim
VwGH erzielt. Derzeit bestehende Sonderbehörden, die Rechtsmittelbehörden sind,
sollten aufgelöst werden. Für die Landesverwaltungsgerichte und für das
Bundesverwaltungsgericht 1. Instanz solle ein einheitliches Verfahrensrecht
gelten. Offen geblieben sei bisher, ob die Verwaltungsgerichte auch gegenüber
bisher nicht typisierten Akten der Verwaltung zuständig sein sollen.
Die Unabhängigen
Verwaltungssenate (UVS) sollten vollständig in die Verwaltungsgerichte 1.
Instanz integriert werden. Die Ernennung der Mitglieder solle auf Grund von
Dreiervorschlägen der Verwaltungsgerichte durch die Landesregierung erfolgen,
beim Bundesverwaltungsgericht 1. Instanz durch die Bundesregierung. Die
Bundesregierung und die Landesregierungen seien an den Vorschlag der
Richterkollegien nicht gebunden. Vertreter aus der Richterschaft sollen in die
Verwaltungsgerichte aufgenommen werden. Die Besoldung wäre im Ausschuss 10 zu
klären. Die Ausbildung solle den Abschluss des rechtswissenschaftlichen
Studiums, eine mindestens fünfjährige Berufsstellung sowie einfachgesetzliche
Erfordernisse entsprechend dem Richteramt umfassen. Anstatt einer
Säumnisbeschwerde an den VwGH solle eine Fristsetzung durch diesen Gerichtshof
erfolgen. Im Fall der Säumnis werde auch die Einführung einer Geldstrafe
gegenüber der Gebietskörperschaft erwogen, eventuell auch der Einsatz des
bereits bestehenden Instruments der Organhaftpflicht gegen säumige Richter.
Die Unabhängigen Finanzsenate
(UFS) sollen organisatorisch belassen, aber auf den gleichen rechtstaatlichen
Standard gehoben werden wie die Verwaltungsgerichte. Die Entscheidungsbefugnis
der Verwaltungsgerichte solle reformatorisch sein; die Möglichkeit zur
Rückverweisung an die 1. Instanz nach § 66 Abs. 2 AVG solle erhalten bleiben.
In der Stadt Wien werden neben dem Verwaltungsgericht 1. Instanz Sondergerichte
für bestimmte Materien (Baurecht) in Betracht gezogen. Die Weisungsbeschwerde
gemäß Art. 81 Abs. 4 B-VG (Schulbehörden des Bundes) solle aufgehoben werden.
In der Debatte wird vorgebracht,
dass wegen der Verwechslungsfähigkeit mit dem Deutschen
Bundesverwaltungsgericht die Gerichtsbezeichnung nicht
„Bundesverwaltungsgericht“, sondern „Verwaltungsgericht (1. Instanz) des
Bundes“ und demzufolge auch „Verwaltungsgericht (1.Instanz) des Landes“ lauten
solle. Auf die Notwendigkeit eines wirksamen Rechtsschutzes für die
Nicht-Übernahme von UVS-Mitgliedern in die Verwaltungsgerichte 1. Instanz wird
hingewiesen. Weiters werden noch folgende Argumente vorgebracht:
1. Der Vereinheitlichung der
Rechtsmittelinstanzen im Verwaltungsverfahren wird sehr stark das Wort geredet.
Auch bei Behörden, die gemäß Art. 133 Z. 4 B-VG eingerichtet sind, stehe die
juristische Fragestellung im Vordergrund. Die bestehenden Sonderbehörden seien
weitgehend einzugliedern; dies könnte in der Weise geschehen, dass dafür
zunächst eine Frist gesetzt wird; nach deren Verstreichen wären die
Sonderbehörden aufzulösen und nur bei besonderem Bedarf, der jedoch von den
Gebietskörperschaften in jedem Einzelfall argumentiert werden müsste, aufrecht
zu belassen und diesfalls verfassungsrechtlich zu verankern. Ausnahmen könnten
gemacht werden bei den Disziplinarkommissionen der freien Berufe, im
Telekommunikations- und Wettbewerbsrecht, im Vergaberecht oder im
Datenschutzrecht. Die Länder müssten verpflichtet werden, Materien in der
Rechtsmittelinstanz den Verwaltungsgerichten zuzuweisen. Im Gemeinderecht und
in der Selbstverwaltung wären nur eine Instanz sowie eine Aufsichtsbehörde
vorzusehen. Der innergemeindliche Instanzenzug könnte entfallen. Eventuell
könnte die Berufungsvorentscheidung im Gemeindebereich verbleiben.
2. Die Unabhängigen Finanzsenate
und die Sonderbehörde in Bausachen in Wien könnten aufrecht erhalten bleiben.
Die gleichen organisatorischen und verfahrensrechtlichen Garantien wie bei den
Verwaltungsgerichten 1. Instanz müssten gewährleistet sein.
3. Für die Säumnis von
Höchstgerichten könnte – als wirksame innerstaatliche Instanz im Sinn des EGMR
– ein besonderes höchstgerichtliches Organ eingerichtet werden.
4. Als Kriterium für die
Weiterbestellung von UVS-Mitgliedern zu Richtern der Verwaltungsgerichte könnte
eine Prognoseentscheidung, ähnlich wie schon derzeit bei der Definitivstellung
von Universitätsassistenten, vorgesehen werden.
5. Die VwGH-Beschwerde gegen den
Bescheid einer Verwaltungsbehörde könnte in Zukunft ausgeschlossen werden. Als
erste Instanz fungiert entweder die Verwaltungsbehörde oder eine
verfassungsgesetzlich eingerichtete Sonderbehörde. Dagegen gibt es einen
Rechtszug an das Verwaltungsgericht, gegen dessen Entscheidung die Beschwerde
an den VwGH offen steht. In Wien stellt sich das Problem, ob es in Abgaben- und
Bausachen eigene Verwaltungsgerichte geben solle. Dafür sprechen im Besonderen
drohende Kapazitätsprobleme, wenn die allgemeinen Verwaltungsgerichte 1.
Instanz dafür zuständig sein sollen. In anderen Bundesländern stellt sich
dieses Problem nicht in dieser Schärfe.
6. Sollte das Zulassungsmodell
verwirklicht werden, müsste die nachprüfende Kontrolle des VwGH und des VfGH
gewährleistet sein.
7. Die zukünftig noch zulässigen
Sonderbehörden könnten zu Gerichten mit Laienbeteiligung gemacht werden
(allenfalls unter Einbeziehung von Richtern und Rechtsanwälten).
8. Der Bericht des Ausschusses 9
an das Präsidium sollte Abweichungen von der Vereinheitlichung der
Rechtsmittelinstanz im Verwaltungsverfahren möglichst abschneiden.
9. Eine erstinstanzliche
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts 1. Instanz solle nicht zugelassen werden.
Künftig solle es nur einen Bescheid und sodann die Entscheidung des
Verwaltungsgerichts geben. Wenn die in Zukunft weiter bestehenden Behörden
gemäß Art. 133 Z. 4 B-VG wie bisher als 1. Instanz entscheiden sollen, müsse
ein Rechtszug an die Verwaltungsgerichte gewährleistet sein. „Berufsautonome
Behörden“ sollen erhalten bleiben, auch hier müsse ein Rechtszug an das
Verwaltungsgericht eingerichtet werden.
10. Das Prinzip, dass es in
Zukunft nur mehr eine Administrativinstanz im Verwaltungsverfahren gebe dürfe,
könnte ausdrücklich in die Verfassung aufgenommen werden.
11. Säumnisbeschwerden im
Verhältnis zwischen Verwaltungsgericht und VwGH solle es nicht geben. Ein entsprechendes
wirksames Säumnisinstrument wäre aufzunehmen. Eine Geldbuße im Fall der Säumnis
könnte realitätsfern anmuten.
12. Ausschuss 2 hat angeregt, die
Bestimmung des § 11 ÜG 1929 (Einholung eines Gutachtens der Bauoberbehörde
durch den Landeshauptmann vor Erlassung eines in die mittelbare
Bundesverwaltung fallenden Bescheids) aufzuheben. Dazu soll es noch aus Wien
eine Reaktion geben.
13. Für die Weisungsfreistellung
von Sonderbehörden könnte in Art. 20 Abs. 2 B-VG im ersten Satz die Wortfolge „in
oberster Instanz“ gestrichen werden. In der Folge wären dann sämtliche
Sonderbehörden weisungsfrei gestellt, wenn sie den übrigen
verfassungsgesetzlichen Kriterien entsprechen. Diesbezüglich liegen in den
Ausschüssen 6 und 7 Vorschläge für eine Neufassung des Art. 20 B-VG vor.
14. Disziplinarbehörden
entscheiden im Sinne der EMRK über „criminal charges“ und sind daher
Gerichtsbehörden. Eine „Sonderbehandlung“ dieser Behörden erscheint daher nicht
gerechtfertigt. Gegen Disziplinarentscheidungen könnte man den Rechtszug an das
Verwaltungsgericht eröffnen. Davon könnte wiederum im Bereich der
Selbstverwaltung abgewichen und diesfalls kein Rechtszug an eine staatliche
Behörde vorgesehen werden.
15. Nach Art. 135 Abs. 1 B-VG
erkennt der VwGH in Senaten. Nach VwGG erkennt der VwGH in Disziplinarsachen
als Vollversammlung. Die Einführung eines Disziplinarsenats beim VwGH wäre
sinnvoll; dazu wäre keine ausdrückliche verfassungsrechtliche Bestimmung
erforderlich. Abweichend davon entscheidet der VfGH immer im Plenum; dieses
besteht aus dem Präsidenten, dem Vizepräsidenten und 12 Mitgliedern. Ein
Disziplinarsenat mit wenigern Mitgliedern würde eine verfassungsrechtliche
Verankerung erfordern. Für den OGH ist die Disziplinarzuständigkeit durch
einfaches Gesetz determiniert. Gemäß Art. 129b Abs. 3 B-VG wird bei den
Unabhängigen Verwaltungssenaten die Disziplinargewalt durch das Plenum
ausgeübt. Im Sinne einer Vereinheitlichung wäre auch hier eine
Senatszuständigkeit zu erwägen.
16. Die Einrichtung von
Sonderverwaltungsgerichten solle ausdrücklich in die Verfassungsautonomie der
Länder verwiesen werden (durch eine entsprechende Bestimmung in der
Verfassung).
17. Die Zuständigkeit der
Umweltsenate solle in die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts 1. Instanz
übergehen.
Zusammenfassend ergibt sich auf
Grund der Beratungen folgender Konsens:
1. Es solle vom Grundsatz her
keine Beschwerde mehr gegen Verwaltungsbescheide beim VwGH geben; dieser solle
stattdessen nur bei Beschwerden gegen Entscheidungen der Verwaltungsgerichte anrufbar
sein.
2. Es solle in Zukunft nur mehr
eine Verwaltungsinstanz geben; diese könne auch weisungsfrei – mit
Richterbeteiligung – sein.
3. Im gemeinderechtlichen
Instanzenzug solle es nur eine Administrativinstanz unter Wahrung der
Berufungsvorentscheidung geben.
4. Es solle keine
erstinstanzliche Zuständigkeit beim Landesverwaltungsgericht geben;
Verwaltungsgerichte sollten reine Rechtsmittelbehörden sein.
5. Rechtsmittelinstanz solle
grundsätzlich das Verwaltungsgericht 1. Instanz des Landes oder des Bundes
sein; die Finanzsenate sollten als Finanzgerichte erhalten bleiben.
6. Die Aufteilung der Kompetenzen
auf Einzelrichter und Dreiersenate solle erhalten bleiben; den Ländern solle
die Möglichkeit eingeräumt werden, Sonderverwaltungsgerichte einzurichten.
7. Die Kompetenz der
Verwaltungsbehörden gemäß Art. 133 Z. 4 B-VG solle entweder in die Kompetenz
der Landesverwaltungsgerichte einbezogen werden oder aber es solle ein
garantierter Rechtszug an den VwGH eingerichtet werden; für den Übergang könnte
eine Frist vorgesehen werden.
Ab Tagesordnungspunkt 3 hat Präsident
Univ.-Prof. Dr. Jabloner den Vorsitz übernommen.
Tagesordnungspunkt 3: Rechtsschutz –
Erweiterung? Rechtsschutzbeauf-tragte, Beiräte, verfassungsrechtliche
Verankerung?
In das Hauptstück „Garantien der
Verfassung und der Verwaltung“ könnte ein Punkt D. mit folgendem Titel
aufgenommen werden: „Sonstige Garantien der Verfassung und Verwaltung“.
3.2. Zum Menschenrechtsbeirat
Für diesen besteht bereits eine
Verfassungsbestimmung. Diese könnte in das B-VG eingegliedert werden. Es wird
vorgeschlagen, die Befugnisse des Menschenrechtsbeirats auch auf Anhaltungen im
Bereich des gerichtlichen Strafvollzuges auszudehnen. Verfassungsrechtlich
gewährleistet werden müsste die Unabhängigkeit der Mitglieder, der
Bestellungsvorgang sowie die organisatorische Anbindung an das Parlament oder
an das Bundeskanzleramt. Würde man die Zuständigkeit des Menschenrechtsbeirats
auf gerichtliche Anhaltungen ausdehnen, stünde zur Debatte, ob dieser weiterhin
beim Bundesministerium für Inneres angesiedelt bleiben solle. Gegen die
generelle Einbeziehung des Justizbereichs werden Bedenken erhoben, die
Zuständigkeit müsste auf die Anhaltung im Vorverfahren und auf den Strafvollzug
beschränkt werden. Der Menschenrechtsbeirat müsse jedenfalls gemäß Art. 20 B-VG
weisungsfrei gestellt werden; ein Menschenrechtsbeirat mit nicht unabhängigen
Mitgliedern wäre sehr negativ. Es wird auch eine Klarstellung dahingehend
gefordert, dass der Menschenrechtsbeirat nicht zur individuellen
Rechtmäßigkeitskontrolle, sondern zur generellen Überprüfung von Missständen
zuständig sein solle. Insbesondere müsse klar sein, dass nur das Handeln der
Vollzugsorgane, nicht aber die Entscheidung der unabhängigen Gerichte überprüft
werden.
Mit Ausnahme einer Gegenstimme kann im
Ausschuss Konsens darüber erzielt werden, die Zuständigkeit des
Menschenrechtsbeirats auch auf Maßnahmen des gerichtlichen Strafvollzuges
anzuwenden.
3.3. Zur Bundesheer-Beschwerdekommission
Es besteht Konsens, dass die mit dieser
Beschwerdekommission zusammenhängenden Fragen mit den Ergebnissen der
Bundesheer-Reformkommission zu akkordieren sind.
3.4. Zur Notwendigkeit einer
verfassungsrechtlichen Verankerung
Von einem Ausschussmitglied wird die Meinung
vertreten, dass für die in Rede stehenden Rechtsschutzeinrichtungen keine
verfassungsrechtliche Grundlage erforderlich sei; diesbezüglich wird eine
abweichende persönliche Stellungnahme für den Ausschussbericht angekündigt.
3.5. In der Diskussion wird auch die Einrichtung
eines Ombudsmanns für Diskriminierungen gefordert.
3.6. Zur Datenschutzkommission
Es wird die Meinung vertreten, dass diese nicht
in das künftige System der Verwaltungsgerichtsbarkeit 1. Instanz eingegliedert
werden solle. Diese sei gemäß Datenschutzgesetz 2000 per Verfassungsbestimmung
weisungsfrei gestellt worden. Daran entzündet sich die Debatte, warum man in
Zukunft die Zuständigkeit des VwGH (und nicht jene des Verwaltungsgerichts 1.
Instanz) gegen Entscheidungen der Datenschutzkommission vorsehen sollte. Für
die Herausnahme aus der Verwaltungsgerichtsbarkeit 1. Instanz wird vorgebracht,
dass die Datenschutzkommission aus 6 Mitgliedern bestehe und ein richterliches
Mitglied vorsehe. Daher sei die Datenschutzkommission organisatorisch höher zu
bewerten und biete einen höheren rechtsstaatlichen Standard. Weiters wird
darauf hingewiesen, dass die Verfassungsbestimmung des Datenschutzgesetzes, die
die Datenschutzkommission vorsieht, in ein künftiges B-VG inkorporiert werden
müsse. Nochmals wird gefordert, dass für die Herausnahme aus der
Prüfungsbefugnis der Verwaltungsgerichte Kriterien gefunden werden müssten und
dass ein Endtermin für die Herausnahme aus dem System der Verwaltungsgerichte
in die Verfassung aufgenommen werden müsse.
Dr. Schernthanner wird ersucht, eine Übersicht
über Kollegialbehörden zu erstellen, über deren künftiges Schicksal zu
entscheiden wäre. Dabei wäre auch danach zu unterscheiden, ob die jeweiligen
Rechtsgrundlagen für solche Kollegialbehörden in Art. 133 Z. 4 B-VG oder in
einer eigenen Verfassungsbestimmung bestehen. Abschließend wird darauf
hingewiesen, dass vom Ausschuss 9 die Fragen des zukünftigen Schicksals der
Laiengerichtsbarkeit sowie die Frage der „dissenting opinon“ nicht abschließend
behandelt worden seien. Weiters ist auch noch das Thema „Staatshaftung“ nicht
abgeschlossen.
Der Vorsitzende kündigt an, dass ab 24.2.2004
der Entwurf des Teilberichts für die weitere Diskussion im Ausschuss zur
Verfügung stehen werde. Die nächste Sitzung des Ausschusses 9 werde am Freitag,
27.2.2004, stattfinden.
Vorsitzender des Ausschusses 9: Fachliche
Ausschussunterstützung:
Univ.-Prof. Dr. Herbert Haller e.h. Dr. Ingrid Moser e.h.