Ziele:
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Erfolgreiche,
weil verstandene und akzeptierte Gesetzgebung
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Eindämmung
der Gesetzesflut
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Verbesserung
des ”Zugangs zum Recht” für Bürger
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Erleichterung
der Vollziehung durch die Verwaltung
Die folgenden 10 Maximen gehen zum Teil auf die ausführlichen Diskussionen im Rahmen der Aufgabenreformkommission zurück, aus systematischen Gründen erfolgte jedoch keine Aufnahme in den Bericht der Kommission. Manche Vorschläge haben ihr Vorbild auch in Eigentümlichkeiten der EU-Gesetzgebung. Grundlage dieser Maximen sind die Erfahrungen der ÖAMTC-Juristen mit zahlreichen Gesetzgebungsverfahren vor und während deren parlamentarischer Behandlung
10
Maximen:
1.
Verständliche
Gesetzessprache
2.
Umfassende
Abschätzung der Gesetzesfolgen
3.
Obligatorisches
ausreichendes Begutachtungsverfahren
4.
Publizität
des Gesetzgebungsprozesses
5.
Ausreichende
Legisvakanz vor Inkrafttreten
6.
Kundmachung
der ”Erwägungsgründe”
7.
Information
über wichtige Gesetze
8.
Erfahrungsberichte
über Auswirkungen von Gesetzen
9.
Aufwertung
parlamentarischer Entschließungen
10.
Demokratische
Willensbildung auch bei EU-Gesetzesvorhaben
1. Verständliche
Gesetzessprache
Auch
Nichtfachleute sollen zumindest den wesentlichen Inhalt von Gesetzen verstehen;
ebenso sollen Politiker das verstehen, was sie beschließen. Rudimentäre,
puzzleartige Novellierungstexte (zB ”in Z 7 wird anstelle des Wortes.... der
Ausdruck .... eingesetzt”) sollen genauso vermieden werden wie bloße Verweisungen
auf Gesetze oder auf (uU in Österreich gar nicht veröffentlichte) EU-Vorschriften.
2.
Umfassende Abschätzung der Gesetzesfolgen
Nach den
legistischen Richtlinien ist vorgesehen, dass die Erläuterungen zu Gesetzesvorschlägen
sowohl Aussagen über die finanziellen Folgen als auch über die ”Auswirkungen
auf die Beschäftigung und den Wirtschaftsstandort Österreich” enthalten.
Tatsache ist jedoch, dass diese Abschätzungen oft nur im Ansatz oder überhaupt
nicht erfolgen bzw nur die Vollziehungskosten des Bundes, nicht aber die der
Länder und Gemeinden aufzeigen. Daher wäre eine effektive Kontrolle einer
derartigen verpflichtenden Gesetzesfolgenabschätzung durch den Rechnungshof
im Rahmen des Begutachtungsverfahrens anzustreben.
Darüber hinaus sollten auch die finanziellen und sonstigen Folgen (wie Vereinfachungen,
Erleichterungen, Erschwernisse, Sanktionen) für die betroffenen Bürger
in den erläuternden Bemerkungen beurteilt werden.
Die Erforderlichkeit von Gesetzen oder Novellierungen wird oft nur
oberflächlich begründet, unter “Alternativen” heißt es meist lapidar: Keine.
Wenn “Erläuterungen” im wesentlichen nur den Gesetzeswortlaut wiederholen oder
sich gar verschweigen, stellt dies den Verfassern kein gutes Zeugnis aus und
macht es den zur Begutachtung eingeladenen Stellen oft unmöglich, die
Neuerungen zu beurteilen.
3.
Obligatorisches ausreichendes Begutachtungsverfahren
Beispiele -
nicht nur aus der jüngsten Vergangenheit - zeigen immer wieder, dass
Gesetzentwürfe ohne oder mit nur unzureichendem Begutachtungsverfahren dem
Parlament zugeleitet und dort beschlossen werden. Daher wäre aus demokratiepolitischen
Gründen ein - je nach Umfang und Bedeutung des jeweiligen
Gesetzesvorschlages - ausreichend langes Begutachtungsverfahren (zwischen sechs
Wochen und drei Monaten - unter Berücksichtigung der üblichen Urlaubszeiten)
verpflichtend vorzusehen. Ausnahmen im unbedingt erforderlichen Ausmaß müssten
konkret gesetzlich festgelegt werden, zB wenn ein ansonsten nicht wieder
gutzumachender Schaden eintreten könnte.
Dadurch soll keinesfalls das Recht des Nationalrates, Gesetzesvorlagen durch Initiativanträge
einzubringen, geschmälert werden. Leider werden Initiativanträge immer wieder
zu in ihren Auswirkungen oft problematischen ”Schnellschüssen” genützt. Daher
wären künftig auch (was bisher viel zu selten geschieht) Initiativanträge nach
Zuweisung zum entsprechenden Ausschuss einem ausreichenden
Begutachtungsverfahren seitens der Parlamentsdirektion zu unterziehen. Viele
Probleme der Akzeptanz bzw schweren Vollziehbarkeit ließen sich dadurch vermeiden.
Beispielhaft und mit Vorbildwirkung soll die Vorgangsweise des BMJ bei vielen
Gesetzesänderungen hervorgehoben werden: Diskussion eines inhaltlichen Konzeptes
mit den unmittelbar betroffenen Kreisen (möglichst unter Einbeziehung der
Wissenschaft), hierauf Begutachtungsverfahren mit einem eingehenden auch
Literatur und Judikatur berücksichtigenden Erläuterungsteil sowie neuerliche
Konsultation mit interessierten Kreisen vor Fertigstellung einer Regierungsvorlage.
Anzustreben ist weiters - wie dies zB vom BKA im Rahmen des Begutachtungsverfahrens
zum Verwaltungsreformgesetz 2001 erfolgte - das Anbieten von Alternativlösungen
mit Erläuterung der sich jeweils daraus ergebenden Schlussfolgerungen.
Wünschenswert ist schließlich, den Erläuterungen zu Gesetzesentwürfen eine Textgegenüberstellung
anzuschließen, aus der die jeweiligen konkreten Änderungen (zB durch Fettdruck)
hervorgehoben sind.
4.
Publizität des Gesetzgebungsprozesses
Bürger,
aber auch Interessenvertretungen sollen nicht erst aus dem Bundesgesetzblatt
den Inhalt von Gesetzen kennen lernen; obwohl sich diesbezüglich in den letzten
Jahren eine spürbare Verbesserung zeigte, besteht bei umfangreicheren
Gesetzesvorhaben fallweise auch einige Zeit nach Beschluss einer
Regierungsvorlage auf der Homepage des Parlaments keine Zugriffsmöglichkeit. Um
dem Gesetzgebungsprozess künftig die notwendige Publizität zu verschaffen,
sollten alle Gesetzesentwürfe, Regierungsvorlagen, Initiativanträge, sowie die
Ausschussberichte unmittelbar nach Beschlussfassung über Internet ebenso
öffentlich zugänglich gemacht werden, wie dies (in der Regel) mit den
(elektronisch) eingelangten Stellungnahmen im Begutachtungsverfahren geschieht.
Außerdem sollten Abänderungsanträge, die im Umfang manchmal sogar den
eingebrachten Gesetzesvorschlag übertreffen, im gleichen erforderlichen Maße
begründet werden, wie dies von Regierungsvorlagen erwartet werden muss.
5.
Ausreichende Legisvakanz vor Inkrafttreten
Bürger und
Verwaltung sollen sich auf neue Gesetze bzw Gesetzesänderungen ausreichend
vorbereiten können; so wird seitens der Exekutive immer wieder kritisiert,
dass ihre Beamten über Neuerungen nicht rechtzeitig geschult werden können.
Daher soll künftig eine Zeit von mindestens ein bis zwei Monaten zwischen der
Kundmachung im BGBl und dem Inkrafttreten liegen, sind DurchführungsVO zu
erlassen, sollte die Legisvakanz mindestens sechs Monate dauern. Ein
Inkrafttreten mit dem auf die Kundmachung folgenden Tag dürfte es nur in Ausnahmefällen
geben, die konkret und restriktiv festzulegen wären.
Ein besonders drastisches - negatives - Beispiel zeigte das Inkrafttreten des
Führerscheingesetzes: Beschluss im NR im Juli 1997, Veröffentlichung im BGBl
am 30.10.1997, sowie Kundmachung mehrerer Durchführungsverordnungen im BGBl
am 31.10.1997, Inkrafttreten sämtlicher neuen Bestimmungen am 1.11.1997(!);
Vorbereitungszeit für Behörden und Bürger: keine.
6.
Kundmachung der ”Erwägungsgründe”
Die Absicht
des Gesetzgebers, aber auch der Konnex mit zusammenhängenden Materien bleibt
durch den bloßen Gesetzestext leider oft verborgen. Die Veröffentlichung von
”Erwägungsgründen” (analog dem EU-Vorbild) im BGBl kann das Verständnis für
Maßnahmen des Gesetzgebers erleichtern und bei der dem Sinn des Gesetzes
entsprechenden Vollziehung helfen.
7.
Information über wichtige Gesetze
Es wäre
vermessen zu glauben, die bloße Kundmachung eines Gesetzes im BGBl könne - bei
der Fülle der beschlossenen Texte - von selbst Veränderungen herbeiführen; so
wird zB oft die beabsichtigte präventive Wirkung der Verschärfung von
Strafbestimmungen zur Farce, da diese ohne Publizität auch keine abschreckende
Wirkung entfalten können (so blieb zB die drastische Verschärfung der
Sanktionen gegen stark alkoholisierte Autofahrer fast wirkungslos, die Zahl der
Verkehrsunfälle mit Beteiligung alkoholisierter Lenker steigt wieder seit
Jahren). Daher sollten die zuständigen Minister zur Information über wichtige,
das Verhalten der Bürger beeinflussende Gesetze in bürgergerechter und einprägsamer
Form (über Medien, Folder, Broschüren, Plakate, Spots, Internet etc) verpflichtet
werden.
8.
Erfahrungsberichte über Auswirkungen von Gesetzen
Als Pendant
zur umfassenden Gesetzesfolgenabschätzung (s Maxime 2) sollten die zuständigen
Minister verpflichtet werden, zwei Jahre nach Inkrafttreten wichtiger Gesetze
einen Erfahrungsbericht an den Nationalrat zu erstellen. Dadurch wird auch eine
Evaluierung der im Entwurfsstadium getroffenen (in den EB wiedergegebenen) Annahmen
möglich und ein allfälliger Nachjustierungsbedarf ersichtlich.
9.
Aufwertung parlamentarischer Entschließungen
Bisher
wurde dem in parlamentarischen Entschließungen ausgedrückten Willen der
Legislative von den angesprochenen Ministern oft nur unzureichend Rechnung
getragen; das unterlassene Einfordern einer termingerechten Erledigung begünstigte
diese Vorgangsweise. Die verschiedentlich geäußerte Ansicht, dass unerledigte
Entschließungen mit dem Ende der laufenden Legislaturperiode als “erledigt”
anzusehen seien, ist unhaltbar und würde viele Entschließungen (zB hinsichtlich
der Vorlage eines Erfahrungsberichtes nach einigen Jahren) von vornherein ad
absurdum führen. Um den Beschlüssen unserer Volksvertreter den gebührenden
Stellenwert einzuräumen, sollte daher künftig einer politisch unabhängigen
Stelle die Evidenzhaltung und Einhaltungskontrolle übertragen werden.
10.
Demokratische Willensbildung auch bei EU-Gesetzesvorhaben
Seit dem
Beitritt Österreichs zur EU kommt den Beschlüssen der gesetzgebenden
EU-Gremien besondere Bedeutung zu; viele EU-Richtlinien lassen dem
österreichischen Gesetzgeber nur mehr einen geringen Umsetzungsspielraum.
Aufgrund der oft sehr komplexen Materie können einzelne Beamte als österreichische
Vertreter bei den Beratungen der Ratsarbeitsgruppen in Brüssel weitgehend
selbstständig die österreichische Position bestimmen, was sowohl rechts- als
auch demokratiepolitisch sehr problematisch ist. Der ständige EU-Ausschuss
des Parlaments wäre wohl überfordert, wenn er sich laufend mit Details
beschäftigen müsste, die oft nur Fachleuten verständlich sind. Daher sollten
künftig die Minister bzw die zuständigen Beamten verpflichtet werden, die
österreichische Position im Rahmen des EU-Gesetzgebungsprozesses erst nach
Durchführung von Begutachtungsverfahren bzw Konsultationen mit den Vertretern
der Parteien und der betroffenen Interessenvertretungen festzulegen und über
Internet zugänglich zu machen..
(aktualisierte Fassung)