Der Ausschuss 3 hat sich im Zuge seiner Beratungen mit dem Thema E‑Voting befasst. Dabei wurde weder über die Einführung von E‑Voting noch über einen - nachstehend wiedergegebenen - Textvorschlag Konsens erzielt.
„Artikel X. Die Wählerinnen und Wähler können ihre Stimmen nach Maßgabe der gesetzlichen Regelungen vor einer Wahlbehörde, mittels Briefwahl oder auf jede andere technische Weise, die in Hinblick auf die Wahlrechtsgrundsätze geeignet ist, abgeben.“
Das Präsidium hat in der 26. Sitzung am 13. Juli 2004 festgehalten, dass die Einführung von E‑Voting zum gegenwärtigen Zeitpunkt skeptisch gesehen wird. Zur Vorbereitung der weiteren Diskussion sollte eine kurze Synopse über die technische Machbarkeit, das mögliche procedere, Rückschlüsse über die Vereinbarkeit von E‑Voting mit den Wahlrechtsgrundsätzen sowie internationale Erfahrungen erstellt werden.
Seitens des Büros des Österreich-Konvents wurde mit dem BMI, Abt. III.6. Wahlangelegenheiten, und dem BMaA, Abt. IV.3. Auslandsösterreicher, Rücksprache gehalten und um die Erstattung von Stellungnahmen ersucht. Die mittlerweile eingelangten Stellungnahmen liegen der Unterlage als Anlage bei und lassen sich wie folgt zusammenfassen.
Im BMI
wurde unter der Leitung von MinR Dr. Stein, Leiter der Abt. III.6., eine
interministerielle Arbeitsgruppe eingerichtet, die sich - in drei Untergruppen - mit den für die Umsetzung eines E‑Voting-Konzeptes
in Österreich maßgeblichen legistischen, technischen und internationalen
Aspekten auseinandersetzen soll. Der Endbericht der Arbeitsgruppe soll Ende
Oktober 2004 vorliegen. Die vorgelegten Stellungnahmen sind daher nur als
vorläufig anzusehen.
In
rechtlicher Hinsicht wird die Einführung von E‑Voting jedenfalls die
Neudefinition einzelner Wahlrechtsgrundsätze (persönliches und geheimes
Wahlrecht) erforderlich machen.
Allerdings
muss in technischer Hinsicht sichergestellt sein, dass die genannten Grundsätze
durch die Einführung von E‑Voting nicht beseitigt werden. Jeder Wähler muss
daher eindeutig identifiziert werden können, gleichzeitig muss aber die
Anonymität der Stimmabgabe gewahrt werden. Darüber hinaus ist sicherzustellen,
dass der Wähler unbeeinflusst abstimmt und dass seine Stimme auf dem Weg zur
Wahlbehörde nicht verfälscht wird. Zu prüfen wird sein, ob in diesem
Zusammenhang die im E‑Government-Gesetz, BGBl. I Nr. 10/2004,
vorgesehene Bürgerkarte herangezogen werden kann, bzw. inwieweit die
Bestimmungen des Signaturgesetzes, BGBl. I Nr. 190/1999, von Relevanz
sind. Als wesentliches Element eines E‑Voting-Modells wird eine - für E‑Voting geeignete - zentrale Wählerevidenz erachtet, die wohl auf
dem zentralen Melderegister basieren wird. Bereits jetzt zeichnet sich ab, dass
selbst im Falle der Einführung von E‑Voting eine gänzliche Vernetzung aller
13 000 Wahllokale in einer ersten Phase nicht realisierbar erscheint.
In
internationaler Hinsicht gibt es in einigen Staaten bereits Erfahrungen mit E‑Voting,
wobei diese sich zum Teil darauf beschränken, dass E‑Voting in der Wahlzelle
ermöglicht wurde. Nur vereinzelt gibt es bereits Tests mit jener Form des E‑Voting,
bei der der Wähler nicht das Wahllokal aufsuchen muss (sogenanntes Internet‑Voting
- I‑Voting). Im Bereich dieses I‑Voting liegt
der Schwerpunkt der Überlegungen bei den Auslandsbürgerinnen und –bürgern, da
man hier mit einem besonderen Anstieg der Wahlbeteiligung rechnet.
T.M.Buchsbaum1
BMaA, Abteilung IV.3
E-VOTING
IN EUROPA
20/08/04
Nachstehend wird, wie erwünscht, dem
ÖK-Präsidium eine Kurzübersicht zum Thema E-Voting
in Europa gegeben. Schwerpunkte werden auf eine Differenzierung
unterschiedlicher Arten des E-Voting (und deren jeweiliger Konsequenzen), auf
die Zuordnung bestehenden oder geplanten Einsatzes von E-Voting in einzelnen
Ländern sowie auf lessons learnt dieses Einsatzes gelegt.
Zusammenfassung:
Unter "E-Voting" wird vieles
verstanden. Unter Ausschluss ua von elektronischen
Meinungsbefragungen sollte
"E-Voting" nur auf politische Wahlen und Referenden sowie den
Einsatz elektronischer Medien dabei
bezogen werden.
Die zwei Hauptformen dieses E-Voting
sind solches im Wahllokal (überwacht / supervised)
und solches außerhalb dessen (remote
/ Distanz-E-Voting).
Für E-Voting können unterschiedliche
Geräte - Wahlmaschinen, "normale Computer",
Tastentelefone, Palm-Geräte,
Mobiltelefone, Digital-TV-Apparate - und Datentransferwege -
Telefon, Internet, staatliche/private
Netze, "händisch" auf Datenträgern - eingesetzt werden.
E-Voting beinhaltet eine Reihe von
Herausforderungen in verschiedenen Bereichen, von
denen noch nicht alle bei allen
E-Voting-Arten gelöst sind. Die Hauptherausforderungen
bestehen aus Wähleridentifikation (wie
weist sich der/die WählerIn aus) und
Wählerauthentifizierung (wie wird dies
wahlbehördenseitig verifiziert) einerseits, sowie
physisch unbeeinflusste Stimmabgabe und
Anonymität der Stimme (Wahlgeheimnis) /
nachträgliche Überprüfungsmöglichkeit (audit
trail) anderseits.
Die nutzerbequemste, aber technisch und
juristisch schwierigste Form des E-Voting ist das
Distanz-I[nternet]-Voting. Hier können
weder die Geräte noch die Datentransferwege
staatlich kontrolliert werden.
In Europa gibt es E-Voting in der
Wahlzelle bereits in ein paar Staaten seit längerem
(Belgien, Niederlande, Deutschland)
oder ist es für einen breiten Einsatz vorbereitet (Irland).
Einige Staaten verfügen bereits über
Erfahrungen mit I-Voting: Großbritannien, die Schweiz,
die Niederlande und Spanien über
größere, Deutschland, Frankreich, Italien, die nordischen
Staaten und Portugal über kleinere.
Auch Estland und Spanien (sowie
Italien?) könnten I-Voting in Bälde großflächig einführen.
Slowenien, Ungarn und Bulgarien
verfügen über E-Voting-Konzepte in der Form von
Gesetzesentwürfen, Tschechien und
Rumänien haben Tests in Aussicht genommen.
Eine Reihe von Staaten hat auf parlamentarischer
oder Verwaltungsebene Kommissionen zu
E-Voting eingesetzt, um die Fragen des
E-Voting gründlich zu prüfen.
Es wäre unmöglich und unehrlich, eine
Analyse der lessons learnt geben zu wollen. Aus den
Projekt- und Staatserfahrungen lassen
sich folgende Notwendigkeiten va für die Einführung
von I-Voting ableiten (mehr dazu im
Text):
• umsichtiges
Herangehen an das Thema,
• I-Voting
als zusätzliche, optionale Stimmabgabemöglichkeit anbieten,
• breiteste
Konsultationen mit allen Beteiligten / Interessierten / Engagierten,
• größtmögliche
Offenheit (seitens Staat und Liefer-Unternehmen),
• stufenweise
Einführung, und
• Verwendung von smart cards
(Typ öst. "Bürgerkarte") für Identifizierung und
Authentifizierung.
1 Der Autor ist Leiter der
AuslandsösterreicherInnen-Abteilung im BMaA und Verfasser einiger Artikel
zum Thema E-Voting; E-Mail: thomas.buchsbaum@bmaa.gv.at, Tel. 050.1150.3576.
i) "E-Voting": Inhalt und Herausforderungen
Der Begriff "E-Voting" wird heute in der
Öffentlichkeit für viele und sehr unterschiedliche Prozesse verwendet. Allen
gemeinsam ist lediglich die Nutzung
elektronischer Medien zur Einholung bzw. Abgabe von
Meinungen.
Nicht mit E-Voting vermischt werden sollten elektronische
Abstimmungen (econsultation) - Meinungserhebungen oder Meinungsumfragen
- per Internet. Ferner
sollten mit Diskussionen über E-Voting nicht vermengt
werden Debatten über die Weiterentwicklung oder Ausweitung der Demokratie - vor
allem in Richtung direkter(er) Demokratie (e-democracy, e-participation).
Diese Debatten, so legitim sie sind, sollten außerhalb der ohnehin schwierigen
Wahlrechtsfragen geführt werden.
Zur Klarstellung und Erleichterung der Diskussion sollte
"E-Voting" auf politische Wahlen und Referenden sowie den Einsatz
elektronischer Medien dabei beschränkt sein. Damit würde E-Voting für die
BürgerInnen eine Art der Stimmabgabe - und ev. auch WählerInnen- und
KandidatInnen-Registrierung - bei allgemeinen Wahlen, und für die Behörden eine
Art der Datensammlung, -aufbewahrung und -verwaltung im Zusammenhang mit Wahlen
darstellen. Als solches würde es sowohl in die Kategorie e-government und
e-administration - elektronischer Verkehr der BürgerInnen mit bzw.
zwischen Behörden - fallen und va ein verbessertes (weil auch zusätzliches)
Service der Behörden für ihre KundInnen darstellen.
Vereinfacht kann man zwei Hauptformen von E-Voting
unterscheiden: E-Voting im Wahllokal - von BehördenvertreterInnen physisch
überwacht / supervised – und solches außerhalb dessen: remote /
Distanz-E-Voting. Weitere Unterschiede in den Arten des E-Voting ergeben sich
aus den eingesetzten Geräten und Datentransferwegen. Für E-Voting können zur
Benutzung durch die WählerInnen unterschiedliche bestehende oder speziell für
Wahlen entwickelte Geräte eingesetzt werden: Wahlmaschinen, Computer,
Tastentelefone, Palm-Geräte, Mobiltelefone, Digital-TV-Apparate. Manche
davon können sowohl in überwachter als auch nichtüberwachter Umgebung ihren
Platz haben. Für E-Voting stehen ferner unterschiedliche Datentransferwege zur
Verfügung: Telefon, Internet, staatliche/private Netze, "händisch"
auf Datenträgern.
E-Voting beinhaltet eine Reihe von Herausforderungen in
verschiedenen Bereichen, von denen noch nicht alle bei allen E-Voting-Arten
gelöst sind. Es muss unter anderem zweifelsfrei sichergestellt sein,
dass nur die berechtigten WählerInnen abstimmen (Identifizierung und
Authentifizierung), dass sie physisch unbeeinflusst abstimmen, dass sie nur
einmal abstimmen, dass ihre Stimmen auf dem Weg zur Wahlkommission nicht
verfälscht - bzw wenn verfälscht, als solches erkannt - werden, dass ihre
Stimmen in einer Weise ankommen, dass sie - zumindest ab einem bestimmten
Zeitpunkt - nicht mit der stimmberechtigten Person in Verbindung gebracht
werden können (Anonymität aufgrund des Wahlgeheimnisses), jedoch einer
nachträglichen Überprüfung unterzogen werden können (audit trail), und
vieles andere mehr. Neben der Achtung der allgemeinen Wahlrechtsgrundsätze
kommen einzelstaatliche Eigenheiten des Wahlrechts und dessen Durchführung
hinzu, die elektronisch abzubilden sind - falls nicht anlässlich der Einführung
von E-Voting auch das Wahlrecht an sich geändert wird.
Neben den möglichen technischen Lösungen besteht immer
auch die Herausforderung, die jeweilige Lösung den BürgerInnen verständlich zu
machen, um das für die Einführung von E-Voting erforderliche Vertrauen zu
erzeugen. Dieser Prozess wird im Allgemeinen einige Zeit und viel Informations-
und Überzeugungsarbeit kosten, ist aber unabdingbar, um im Bereich allgemeiner
Wahlen einen derartig neuen zusätzlichen Weg einführen zu können.
ii) Staatenpraxis in Europa
E-Voting in seinen vielfältigen Formen ist eine immer
breiter werdende Realität in Europa - aber auch darüber hinaus. Ob in der
Wahlzelle, ob an öffentlich zugänglichen Orten, oder ob vom
"Heimcomputer", E-Voting wird bereits angewandt, getestet oder
geplant.
Im allgemeinen kommt E-Voting derzeit vor allem
einerseits bei rechtsverbindlichen Testwahlen ("Echttests") und
unverbindlichen Wahltests, sowie anderseits bei Regionalwahlen und -referenden
sowie bei "nicht-politischen" Wahlen zum Einsatz. E-Voting in der
Wahlzelle existiert allerdings bereits in breiterer Form bei Gesamtstaatswahlen
in Belgien, den Niederlanden und Russland, und in Einzel bzw. Testfällen zB
auch in Deutschland, Portugal und Dänemark. Oder es ist nach Tests für eine
breitere Einführung in Planung bzw. Überlegung (Irland, Portugal).
Rechtsverbindliche Testwahlen (Echttests) mit I-Voting
bei politischen Wahlen und Referenden wurden in den letzten paar Jahren bereits
in England (Regionalwahlen seit 2002), der Schweiz (Regionalreferenden seit
2003), den Niederlanden (EP-Wahl 2004) und Spanien (Lokalreferendum 2004)
durchgeführt. Dazuzuzählen ist auch ein breiter I-Voting-Echttest bei der Wahl
der Delegierten des Obersten Rates der Auslandsfranzosen - Conseil
supérieur des Français de l'étranger (CSFE), einer öffentlichen
Körperschaft, aus der 12 Mitglieder des französischen Oberhauses - Senats -
hervorgehen, und deren Wahlen daher als politisch einzustufen sind.
In Planung sind breiteres I-Voting in Estland
(Lokalwahlen im Herbst 2005) und Spanien (ev. EU-Referendum 2005),
möglicherweise auch in Italien (I-Voting ev. aus dem Wahllokal). Frankreich
plant einen behutsamen Weg des I-Voting ausgehend von Institutionen
öffentlichen Rechts (Arbeitsrichtern, Berufsvereinigungen) zu politischen
Wahlen. Deutschland geht seinen Weg der unverbindlichen Tests und Echttests bei
"nicht-politischen Wahlen" - Studenten-, Personalvertretungs-,
Betriebsrats- und Seniorenbeiratswahlen - weiter. In der Schweiz werden weitere
Tests - in den Kantonen Zürich und Neuchatel/Neuenburg - 2004/05 beginnen.
Darüber hinaus haben einige weitere Länder bzw.
Teilstaaten – einschließlich Frankreich, Italien, Katalanien, Spanien,
Deutschland, Österreich und Portugal - unverbindliche I-Voting-Tests
abgehalten: im staatlichen ("politischen") oder privaten
("nicht-politischen") Bereich.
Slowenien, Ungarn und Bulgarien verfügen über
E-Voting-Konzepte in der Form von Gesetzesentwürfen, die jedoch noch nicht die
Zustimmung des jeweiligen Parlaments erhalten haben. Die Tschechische Republik
und Rumänien haben Tests in Aussicht genommen.
Eine Reihe von weiteren Staaten - einschließlich
Schwedens, Norwegens, Österreichs, Luxemburgs und Bulgariens - hat auf
politischer oder Verwaltungsebene Kommissionen eingesetzt, die sich den Fragen
eines möglichen E-Voting widmen - oder bestehende Gremien mit dieser Frage
betraut.
In vielen Ländern sind Überlegungen und Aktivitäten zu
E-Voting mit Bemühungen und Schritten zum E-Government verbunden. Hier spielt
ua auch ein multilateral vereinbartes Vorgehen eine Rolle, wie zB im Rahmen der
Aktionspläne eEurope der EU samt dazu eingeführtem benchmarking.
Ein weiterer in einigen Staaten mit E-Voting in engem Zusammenhang stehender
Bereich ist die elektronische Unterschrift, mittels derer auf elektronischem
Weg rechtwirksam gefertigt werden kann. Auch dazu gibt es multilaterale
Vorgaben der EU.
iii) Auslands-E-Voting
Es ist im Laufe der vergangenen Jahre und Jahrzehnte in
vielen Ländern demokratischer Standard geworden, dass eine Stimmabgabe im
Ausland zu den Bürgerrechten gehört. Während das Wahlrecht der
AuslandsbürgerInnen bzw. von kurzfristig im Ausland aufhältigen
„InlandsbürgerInnen“ eine Errungenschaft der letzten Jahrzehnte für viele
darstellt, ist es heute noch nicht generell verwirklicht.
Während Auslands-E-Voting auch nur an Vertretungsbehörden
angeboten werden könnte, ist es nur als Distanz-I[nternet]-Voting sinnvoll.
Eine Reihe von Staaten, die I-Voting in Europa
andenkt/testet, tut dies speziell hinsichtlich AuslandsbürgerInnen (Frankreich,
Niederlande, Spanien, Schweiz), weil dort Bedarf besteht und E-Voting
nachdrücklich gefordert wird.
Frankreich hat einen breiten I-Voting-Echttest bei der
Wahl der Delegierten des Obersten Rates der Auslandsfranzosen - Conseil
supérieur des Français de l'étranger (CSFE) - im Frühsommer 2003 in den USA
durchgeführt. Über 5.000 Personen haben daran teilgenommen. Die Möglichkeit des
I-Voting - neben der traditionallen Post-Briefwahl - wurde stark angenommen und
hat insbesondere zu einem signifikanten Rückgang der Stimmabgabe in Konsulaten
geführt, nicht jedoch zu einer generellen Erhöhung der Wahlbeteiligung. Überall
gab jedoch mehr als die Hälfte der WählerInnen ihre Stimme per Internet ab.
Die Niederlande haben nach einem Test im Sommer 2003 bei
der EP-Wahl 2004 AuslandsniederländerInnen die Möglichkeit des E-Voting per
Internet oder Telefon geboten. Erste inoff. Berichte ergeben, dass sich 7196
AuslandsniederländerInnen zur Teilnahme angemeldet und 5351 davon tatsächlich
die E-Stimme abgegeben haben, wovon 480 WählerInnen telefonisch und 4871 über
Internet gewählt haben.2
2 In Hinblick auf die
technische Durchführung von Internet- und Telefonwahlen wurde im Vorfeld des
Experiments eine EU-weite Ausschreibung gemacht, deren maximale Vertragssumme
auf € 2 Mio. begrenzt wurde. Im Rahmen der Ausschreibung und infolge der im
August 2003 mit rund 1000 Teilnehmern durchgeführten Simulation wurden folgende
Kriterien an das Internet- und Telefonwahlsystem gestellt: Sicherstellung des
Wahlgeheimnisses (keine technische Zurückverfolgung einer abgegebenen Stimme); one
person, one vote; nur die Stimmen von tatsächlich wahlberechtigten Personen
dürfen gezählt werden; technisch einwandfreies und nicht manipulierbares
System; Transparenz und Nachvollziehbarkeit für die WählerInnen
(Vertrauensfrage).
AuslandskatalanInnen konnten parallel zur
Regionalparlamentswahl im November 2003 unverbindlich per Internet abstimmen;
730 WählerInnen haben daran teilgenommen. Die Teilnahme war trotz mangelnder
rechtlicher Relevanz hoch, in einem Land mit schwierigen bzw. unsicheren
Postverbindungen (Mexiko) sogar mehr
als doppelt so hoch als bei der Echtwahl per Brief.
Aufgrund dieser und anderer spanischer I-Voting-Tests hat PM Zapatero für
Herbst 2004 eine Wahlrechtsnovelle in Richtung I-Voting angekündigt, das beim
Referendum über die neue EU- Verfassung im Februar 2005 bereits breit zum
Einsatz kommen könnte.
Die Schweiz hat für allf. E-Voting für
AuslandsschweizerInnen ihr Bundesgesetz vom 19. Dezember 1975 über die
politischen Rechte der Auslandsschweizer mit Wirkung vom 1. Jänner 2003
geändert. Aufgrund der unterschiedlichen Stimmrechte in ihren Heimatgemeinden
sowie der dislozierten und unterschiedlichen Wählerregister kann E-Voting für
AuslandsschweizerInnen bei aller Einsicht, dass sie eine wichtige und lohnende
Zielgruppe darstellen, jedoch nicht prioritär getestet oder verwirklicht
werden.
iv) Rechtsquellen
Nach rund eineinhalbjähriger Arbeit wurde am 6. Juli 2004
der Text der 'Empfehlung des Ministerkomitees [des Europarates] über
juristische, operationelle und technische Standards des E-Voting' sowie des
Explanatory Memorandum auf Expertenebene angenommen.3 Dieser Text stellt erste multilaterale Standards zu Evoting dar. Der
Entwurf soll im Herbst 2004 auf politischer Ebene angenommen werden.
Einzelstaatlich bestehen gesetzliche Regelungen zB in
Art. 27f bis 27h, Schweizer Verordnung über die Politischen Rechte,
in Verbindung mit der Änderung des Bundesgesetzes über die politischen
Rechte, beides mit Wirkung vom 1. Jänner 2003; in Part II, britischer
Representation of the Peoples Act 20004
und zB The Sheffield (Electronic Voting Scheme) Order 2003;5 und in den niederländischen Interim Rules on
Experiments Conducted as part of the Remote Electronic Voting Project (Remote
Electronic Voting Experiments Act) vom Frühjahr 2004.
Die CSFE-Wahlen sind geregelt durch das Décret
2003-396 du 29/4/2003 - J.O n° 101 du 30 avril 2003 page 7580 -
relatif au vote par correspondance électronique des électeurs inscrits dans les
circonscriptions des Etats-Unis d´Amérique pour les élections du 1er juin 2003
au Conseil supérieur des Français de l´étranger; sowie den Arrêté du 29
avril 2003 - J.O n° 101 du 30 avril 2003 page 7580 - pris en
application du décret n° 2003-396 du 29 avril 2003 relatif au vote par
correspondance électronique des électeurs inscrits dans les circonscriptions
des Etats-Unis d´Amérique pour les élections du 1er juin 2003 au Conseil
supérieur des Français de l´étranger; www.csfe.org.
3 Text s. www.coe.int/democracy
bzw. direkt www.coe.int/t/e/integrated_projects/democracy
/02_Activities/02_evoting/02_Draft_Recommendation/IP1(2004)31EdraftREC_evoting.asp#
TopOfPage (Empfehlungsentwurf) und www.coe.int/t/e/integrated%5Fprojects/democracy/
02%5FActivities/02%5Fe%2Dvoting/05%5FExplanatory%5FMemorandum/ (Explanatory Memorandum).
4 www.legislation.hmso.gov.uk/acts/acts2000/20000002.htm
5 www.odpm.gov.uk/stellent/groups/odpm_localgov/documents/page/odpm_locgov_023194.pdf