Umweltrecht
Umwelt- und Naturschutzgesetze der Länder
UVP-G, UMG und AWG
Parteistellung, Umweltverfahren.
Die Landesumweltanwaltschaften
Im Juli 2002 wurden in Burgenland die
Rechtsvorschriften zur Einrichtung einer Landesumweltanwaltschaft verlautbart[1].
Sofern man das Kärntner Modell als Naturanwaltschaft gelten lässt, verfügen
damit alle österreichischen Bundesländer über eine Umwelt- bzw
Naturschutzanwaltschaft. Aus diesem Anlass soll eine möglichst systematische
Darstellung ihrer Rechtspositionen unternommen werden.
Von Marlies Meyer
Inhaltsübersicht:
B. Landesgesetzliche
Grundlagen
1. Echte und unechte
Umweltanwaltschaften
2. Einräumung der
Parteistellung
d) Einschreiten
gegen Missstände
4. Zugang zu den Gerichtshöfen
öffentlichen Rechts
5. Unabhängigkeit
und Ausstattung
C. Durch Bundesgesetze eingeräumte
Parteistellung
1. Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz
A.
Einleitung
Das Jahr 2002 war in zweifacher Hinsicht ein
besonderes Jahr für die Institution Umweltanwaltschaft. Zum einen feierte die
erste Naturschutzanwaltschaft ihr zwanzigjähriges Jubiläum. Der Vorarlberger
„Landschaftsschutzanwalt“ wurde 1982 eingerichtet[2].
Zum anderen verfügen nach der Beschlussfassung in Burgenland alle Bundesländer
über Organe, die speziell zur Wahrung der Interessen des Naturschutzes oder des
Umweltschutzes eingerichtet sind und diese im Wege der Parteistellung in
Verwaltungsverfahren geltend machen dürfen[3].
Trotz der Kontroversen über die Sinnhaftigkeit und die mögliche rechtliche
Ausgestaltung der Institution und ihrer Rechte haben sich die
Landesumweltanwaltschaften in Österreich etabliert und tragen wesentlich zum
Schutz der Umwelt bei[4].
Die jeweils in den Bundesländern gefundenen Lösungen variieren jedoch nicht
unbeträchtlich, insbesondere hinsichtlich der Reichweite der Parteistellung.
Aus diesem Grunde wird sich dieser Artikel ausschließlich mit der
Parteistellung befassen und das „soft law“ der Umweltanwaltschaften wie zB
Anhörungsrechte im Verordnungserlassungsverfahren, Sitz und Stimme in Beiräten
oder Beratungsaufgaben gegenüber Bürger/innen völlig beiseite lassen.
Ausstattung und Unabhängigkeit werden nur kurz zur Abrundung des Bildes
behandelt. Bei einer umfassenden Darstellung der Rechte der
Umweltanwaltschaften dürfen die Parteistellungen nach den Bundesgesetzen nicht
fehlen. Insbesondere durch das UVP-G wird den Umweltanwaltschaften die
Mitsprache bei Großprojekten mit hoher Umweltrelevanz und auch großem
Konfliktpotential ermöglicht. Dementsprechend haben sich auch die
Arbeitsschwerpunkte der UA seit Geltung des UVP-G 1995 nicht unbeträchtlich
verschoben. Die Darstellung geht von der Rechtslage am 15. September 2002
aus.
B. Landesgesetzliche Grundlagen
1. Echte und unechte Umweltanwaltschaften
Je nachdem ob die Anwaltschaft aufgrund der
Landesgesetze bloß zur Wahrung des Naturschutzes eingerichtet ist oder auch zur
Wahrung des Umweltschutzes insgesamt spricht man von Naturschutzanwaltschaften
oder Umweltschutzanwaltschaften. So ist den in Vorarlberg und Tirol
eingerichteten Anwaltschaften sowie dem Naturschutzbeirat in Kärnten nach Landesrecht lediglich die Wahrung des
Naturschutzes aufgetragen und können sie auch nur in naturschutzrechtlichen
Verfahren mitwirken. Daran ändert
bei der Tiroler Anwaltschaft auch die Bezeichnung als „Landesumweltanwalt“[5]
nichts.
Erweitert wird dieser enge angestammte Aufgabenbereich
nunmehr aufgrund der Neuerungen für Flurbereinigungsprojekte, die aufgrund der
geänderten UVP-Richtlinie notwendig wurden und von allen Bundesländern zu beachten
sein werden. Die beiden diesbezüglichen Bundesgrundsatzgesetze sehen seit dem
Agrarrechtsänderungsgesetz 2000 vor, dass die Umweltanwaltschaft die Einhaltung
aller „Rechtsvorschriften, die dem Schutz der Umwelt dienen“, geltend machen
können muss[6]. Zu den Landesausführungsgesetzen siehe
unten.
Die Bundesländer Salzburg, Steiermark, Oberösterreich, Niederösterreich, Wien und Burgenland tragen der Anwaltschaft die Wahrung des Umweltschutzes auf. Insofern
handelt es sich auch schon nach
Landesrecht um echte Umweltanwaltschaften. Die Formulierungen sind sehr kurz
bis sehr detailliert, wobei im Grunde dasselbe gemeint sein dürfte. So spricht
das Wr Umweltschutzgesetz in § 6 kurz von „Interessen des Umweltschutzes“, aus
der Auflistung der maßgeblichen Verfahren ergibt sich jedoch, dass jedenfalls
der Naturschutz und der Nachbarschaftsschutz inkludiert sind. In den
detaillierteren Landesregelungen wird die Umwelt als Lebensgrundlage des
Menschen, die Natur um ihrer selbst willen (zB die biologische Vielfalt, der
Naturhaushalt und die Landschaft) und der Mensch als Schutzgut (zB die
Vermeidung von Lärmbelästigungen) erwähnt[7].
Sbg ist insofern ein Sonderfall als es Vorhaben gibt, wo die Umweltanwaltschaft
nur den Naturschutz geltend machen kann und Vorhaben, wo sie alle
Umweltschutzvorschriften, die in diesem Verfahren zur Anwendung kommen,
wahrnehmen kann.
2. Einräumung der Parteistellung
Bei Einräumung der Parteistellung sind verschiedene
Regelungstechniken zu beobachten. Die Generalklausel gibt der
Umweltanwaltschaft (UA) Parteistellung in allen Verfahren nach einem Gesetz
oder nach allen Landesrechten, letztere unter der Einschränkung, dass sie
umweltrelevant sind. Diese Regelungstechnik hat eine große Reichweite, kann
jedoch auch zu Rechtsunsicherheiten führen. Der andere Weg ist die Einräumung
der Parteistellung für bestimmte Vorhaben oder Verfahren. Dies bringt
Rechtssicherheit, jedoch auch die Notwendigkeit mit sich, dass bei Änderung der
Materie oder Auftreten neuer Problemlagen eigene Regelungen für die UA zu schaffen sind oder Lücken im
Schutzsystem entstehen. Zum Teil besteht auch die Gefahr, dass in politisch
umstrittenen Regelungsbereichen kasuistische oder unsachliche Abgrenzungen getroffen
werden. In den meisten Bundesländern sind beide Regelungstechniken anzutreffen
oder Mischsysteme. Um die Landesrechtslage möglichst geschlossenem
darzustellen, wird im folgenden jedes Bundesland der dort vorherrschenden
Regelungstechnik zugeordnet.
Der UA in Tirol wird die Parteistellung „in allen
naturschutzrechtlichen Verfahren“ mit Ausnahme des Verwaltungsstrafverfahrens
eingeräumt und zwar im Sinne des § 8 AVG.[8]
Die Bundesländer NÖ und Stmk, die in ihren
Stammgesetzen 1984 und 1988 noch Generalklauseln zum Schutz der Umwelt
verwendeten, haben diese Klauseln zwischenzeitig durch Konkretisierungen
ergänzt. Diese Konkretisierungen wurden dort notwendig, wo das betreffende Materiengesetz
bereits eine taxative Aufzählung der Parteien vorgenommen hatte. Entsprechend
dem Erkenntnis des VwGH zur Zuständigkeit der NÖ UA im
Flurbereinigungsverfahren kann eine Generalklausel den im Materiengesetz
taxativ festgelegten Parteienkreis nicht erweitern[9].
Es muss daher die UA auch im Parteienkreis nach dem Materiengesetz genannt
werden.
NÖ und Stmk verwenden
eine identische Generalklausel: Die UA hat in behördlichen Verfahren im
Vollziehungsbereich des Landes, die auch eine Vermeidung einer erheblichen und
dauernden Beeinträchtigung von Menschen und der Umwelt zum Gegenstand haben,
Parteistellung im Sinne des § 8 AVG.[10]
Ergänzend hat NÖ die Parteistellung der UA in der Bauordnung 1996, dem Landesstraßengesetz 1999 und dem NÖ Elektrizitätswesengesetz 2001 verankert, dies
sind Materien mit taxativen Parteikatalogen[11].
Daneben findet sich im Naturschutzgesetz
nochmals eine Generalklausel zugunsten der UA für alle naturschutzrechtlichen
Verwaltungsverfahren mit Ausnahme des Entschädigungsverfahrens, wohl weil die
Parteistellung für die Gemeinde in § 27[12]
im Lichte des vorhin erwähnten VwGH-Erkenntnisses Zweifel über die
Parteistellung der UA aufkommen lassen könnte.
In der Stmk kommt die Generalklausel offensichtlich
für Bau- und Naturschutzverfahren zum Tragen, sodass eine gesonderte
Verankerung der UA nur im Genehmigungsverfahren nach dem Stmk Elektrizitätswirtschafts- und –organisationsgesetz
2001 sowie im Stmk Jagdgesetz 1986
für notwendig erachtet wurde[13].
Letztere Bestimmung zeigt, dass gerade in strittigen Zuständigkeitsbereichen
eine konkrete Parteistellung im Materiengesetz angezeigt ist, denn die
Parteistellung bei Ausnahmegenehmigungsverfahren für die Verwendung von
Abzugseisen oder anderen verbotenen Jagdmethoden weist der UA deutlich auch
Agenden einer Tieranwaltschaft zu.
Alle übrigen Bundesländer konkretisieren die
Verfahren, in denen die UA Parteistellung hat, von vorn herein näher, sei es
durch die Aufzählung der Gesetze und Verfahren, sei es durch Nennung der
Vorhaben, bei denen die UA Parteistellung hat.
Das Bgld gewährt der UA in allen
Verwaltungsverfahren, die aufgrund der in einem Anhang angeführten
Landesgesetze durchgeführt werden und deren Ausgang erhebliche negative und dauernde
Auswirkungen auf die Umwelt haben kann, eine Parteistellung nach § 8 AVG[14]. Im Anhang sind 11 Materiengesetze mit
den jeweils ausgewählten Verfahren aufgezählt. Als einziges Bundesland hat Bgld
der UA im Raumordnungsverfahren Parteistellung eingeräumt, und zwar in der
bescheidmäßigen Genehmigung oder Nichtgenehmigung von Flächenwidmungsplänen
durch die Landesregierung[15]. Die Einflussnahme der UA erstreckt sich
damit auf alle größeren Widmungsfragen. Maßstab können freilich nur die
umweltrelevanten Vorgaben durch das Raumplanungsgesetz selbst sein, doch können
damit frühzeitig Fragen der Verkehrserregung oder evidente Nutzungskonflikte
der örtlichen Betriebsstandortausweisung thematisiert werden. Im Unterschied zu
den meisten übrigen Bundesländern ist die Mitsprache der UA bei
Flurbereinigungsprojekten nicht an die Durchführung einer UVP bzw an eine fix
formulierte Größenordnung gebunden[16]. In Bauangelegenheiten unterliegen alle
Bauten mit Ausnahme von Wohngebäuden der Mitsprache der UA, bei Betriebsanlagen
ist eine Schwelle von 300 m2
Nutzfläche eingezogen[17]. Nach dem Natur- und
Landschaftspflegegesetz sind alle Eingriffe in Schutzgebiete und Naturhöhlen
erfasst sowie Vorhaben in der freien Natur und Landschaft. Die übrigen
Bestimmungen im Anhang beziehen sich auf Abfallbehandlungsanlagen,
Elektrizitätserzeugungsanlagen, Starkstromleitungen, Campingplätze,
Veranstaltungsstätten, Heilvorkommen und das Halten von Pelztieren und
Straußen. Straßen konnten für sich genommen deshalb nicht erfasst werden, weil
es kein Bewilligungsverfahren für Straßen gibt[18]. Für Verfahren zur Behebung von
Missständen wird eine Generalklausel verwendet. Siehe dazu noch unten.
OÖ verweist bezüglich der Parteistellung der UA auf die „von den
jeweiligen Landesgesetzen bezeichneten Verfahren“.[19] So kommt der UA nach der Bauordnung
Mitsprache bei allen Bauten mit Ausnahme von Wohngebäuden, auch bei Änderungen
des Verwendungszweckes[20] zu, nach dem Natur- und Landschaftsschutzgesetz bei der Genehmigung von Vorhaben im Grünland, in geschützten Gebieten
und bei wassernahen Eingriffen[21]. Weiters wurde die Parteistellung bei
Abfallbehandlungsanlagen[22], bei Kraftwerken zur Erzeugung von Strom[23] und Leitungsanlagen[24] sowie bei Landes- und Gemeindestraßen[25] eingeräumt. OÖ hat keine allgemeine
Erheblichkeitsschwelle für die Involvierung der UA formuliert.
Wien hat in einem Katalog alle Vorhaben und Verfahren, in denen die UA volle
Parteistellung hat, aufgelistet[26]. Es handelt sich um Verfahren nach dem
Naturschutzgesetz, der Bauordnung, dem Jagdgesetz und dem Fischereigesetz. Nach
der Bauordnung werden Vorhaben im Wald- und Wiesengürtel oder Parkschutzgebiet
erfasst und alle Anlagen, die gesundheitsgefährlich sein können bzw über das
örtlich zumutbare Maß belästigen können. Als eine Art Auffangklausel fungiert §
6 Abs 2 Wr Umweltschutzgesetz, wonach bei sonstigen besonders umweltrelevanten
Verfahren nur das Recht auf Akteneinsicht, auf Teilnahme an der Verhandlung und
Stellungnahme gewährt wird.
Sbg nennt im Landesumweltanwaltschaftsgesetz jene Vorhaben, bei deren
Genehmigung nach landesrechtlichen Vorschriften die UA Parteistellung hat[27], dh die UA kann bei diesen Vorhaben
allenfalls sowohl im baurechtlichen als auch im naturschutzrechtlichen oder
anderen Verfahren kumulativ Einwendungen erheben. Es handelt sich dabei um
Bauten in der freien Landschaft mit Ausnahme land- und forstwirtschaftlicher
Bauten. Land- und forstwirtschaftliche Wirtschaftsbauten in und außerhalb von
Siedlungsgebieten können erst ab einer bestimmten Größenordnung thematisiert
werden. Gewerbliche Betriebsanlagenerrichtungen (im Bauland) können von der Sbg
UA nicht generell beeinsprucht werden. Der taxative Katalog des § 8 Abs 1 Sbg
LUA-G nennt ansonsten nämlich nur Campingplätze, Landesstraßen, Güter- und
Seilwege, Zusammenlegungs- und Flurbereinigungsverfahren,
Abfallbehandlungsanlagen, Stromerzeugungsanlagen und Veranstaltungsstätten,
letztere nur wenn sie mit erheblichen Eingriffen verbunden sind. Für nicht
aufgezählte Vorhaben besteht keine Parteistellung im Sinne § 8 AVG, sondern nur
das Recht auf Akteneinsicht, Stellungnahme und Teilnahme an der Verhandlung (§
8 Abs 3 LUA-G). Neben dieser
Vorhabensliste im LUA-G ist auch noch die Generalklausel im Sbg
Naturschutzgesetz 1999 zu beachten, die für alle naturschutzrechtlichen
Verfahren gilt, mit Ausnahme der Baumschutzbestimmungen, der Strafverfahren und
des vereinfachten Verfahrens. Dieses vereinfachte Verfahren kann jedoch nur zur
Anwendung kommen, wenn die UA keinen Einwand erhebt[28]. Des weiteren schafft noch das
Jagdgesetz eine Parteistellung der UA, und zwar wenn von Schonvorschriften für
Federwild und vom Halteverbot von Greifvögeln und Eulen Ausnahmen gemacht
werden[29]. Aus dem Veranstaltungsgesetz ergibt
sich eine Mitsprachemöglichkeit bei Genehmigung von Zoos.[30]
Vlbg gewährt der Anwaltschaft nur bei Erschließung von Schigebieten mit
Seilbahnen oder Schleppliften mit einem Flächenverbrauch über 10 ha, bei
Errichtung von Wasserkraftanlagen mit mehr als 10 MW Engpassleistung, bei
Landes- und Bundesstraßen und Flugplätzen sowie bei Stauraumspülungen
Berufungsrecht und das nur im naturschutzrechtlichen Verfahren[31]. In allen sonstigen
naturschutzrechtlichen Verfahren (mit Ausnahme des Verwaltungsstrafrechts und
des internationalen Artenschutzes) hat die Anwaltschaft nur das Recht auf
Akteneinsicht, auf Mitwirkung bei der Feststellung des Sachverhaltes und auf
Stellungnahme zur Beweisaufnahme.
Krnt ermöglicht dem Naturschutzbeirat nur bei ausgewählten Vorhaben eine
rechtswirksame Einflussnahme auf das naturschutzrechtliche Verfahren. Dazu
zählen die Gewinnung von Schotter, Steinen, Sand und Torf und die Errichtung
von Schleppliften, Seilbahnen und Ablagerungsplätzen, für welche § 4 NSG eine
generelle naturschutzrechtliche Genehmigungspflicht festlegt. Schitrassen,
Sommerrodelbahnen, Golf-, Tennis- und Flugplätze, Motorsportgelände sowie
Eingriffe in natürliche oder naturnah erhaltene Fließgewässer gelten als
Eingriffe in die freie Landschaft nach § 5 NSG und sind dergestalt der
Mitsprache des Naturschutzbeirats zugänglich. Dies gilt auch für
Ausnahmegenehmigungen in Alpinregionen und in Bezug auf Gletscher und
Feuchtgebiete. In diesen Fällen
ist der Naturschutzbeirat im erstinstanzlichen Verfahren zu hören und kann
gegen den Genehmigungsbescheid VwGH-Beschwerde erheben, wenn seinen
Einwendungen nicht entsprochen wurde[32]. Auffällig ist, dass darüber hinaus bei
Ausnahmegenehmigungen für Projekte in verordneten Schutzgebieten dem
Naturschutzbeirat keine Mitsprache gewährt wird. Nur nach dem Krnt
Nationalparkgesetz darf der Naturschutzbeirat gegen Bescheide, mit denen
Ausnahmebewilligungen in Kernzonen oder Sonderschutzgebieten erteilt werden,
VwGH-Beschwerde erheben.[33]
Wie oben schon
erwähnt, werden die Bundesländer die Neuerungen durch das
Agrarrechtsänderungsgesetz 2000 umzusetzen haben. Bisher ist dies in den
Bundesländern Tirol[34], Sbg[35], Stmk[36], OÖ[37] und NÖ[38] zT geschehen. Gemäß den
Bundesgrundsatzgesetzen sind die UA jedenfalls bei Entwässerungen
über 30 ha, Veränderungen des Geländeniveaus ab einer vom Land zu bestimmenden
Schwelle, bei Flurbereinigungen in Nationalparks oder in sonstigen
Schutzgebieten oder wenn diese Flurbereinigungen nachhaltige Veränderungen der
Strukturverhältnisse auslösen, in das Verfahren als Partei einzubinden. Dies
gilt auch bei Rodungen zur Schaffung von Weidefläche von mehr als 20 ha[39].
Verwaltungsverfahren, die der UA zugänglich sind,
können danach unterschieden werden, ob sie nur auf Antrag von Dritten oder in
erster Linie amtswegig einzuleiten sind. Bei letzteren ist von besonderem
Interesse, ob sie auch von der UA initiiert werden können. Weiters können diese
Verwaltungsakte rechtsgestaltender oder feststellender Natur sein. Es steht die
Frage im Raum, ob die UA nur bei Prüfung von natur- und
umweltbeeinträchtigenden Projekten oder auch bei Maßnahmen, die mittelbar eine
Verbesserung der Umweltsituation zur Folge haben, beizuziehen ist. Und wenn wir
an das Vollzugsdefizit im Umweltrecht denken, stellt sich die Frage, was die UA
rechtswirksam gegen bestehende Umweltbeeinträchtigungen tun kann.
Nachdem der Genehmigungsvorbehalt für
umweltrelevante Vorhaben und Maßnahmen ein wesentliches Instrument des
Umweltschutzes ist, ist die Mitwirkung der UA in diesen Genehmigungsverfahren
auch eine klassische und unbestrittene Aufgabe der UA. Die Mitwirkung der UA
soll eine Verschlechterung der Umweltsituation verhindern bzw nach Maßgabe der
Gesetze beschränken. Beispiele sind die Ausnahmegenehmigung für Projekte in
Schutzgebieten nach den Naturschutzgesetzen oder die Betriebsanlagengenehmigung
nach dem Abfallrecht. Sie erfolgen auf Antrag eines Dritten.
Mit der Unterschutzstellung von Gebieten oder
Objekten wird die Erhaltung des Status quo bzw dessen Verbesserung angestrebt.
Eine Mitwirkung via Parteistellung kommt nur bei bescheidmäßigen
Unterschutzstellungen in Frage. Typischerweise handelt es sich um ein
amtswegiges Verfahren. Am deutlichsten hat Wien diese Zuständigkeit der UA
geregelt, indem die entsprechenden Unterschutzstellungsverfahren im
Umweltschutzgesetz aufgelistet werden. Bei der Verwendung von Generalklauseln
wie in der Stmk, NÖ, Sbg und Tirol ist eine solche Zuständigkeit nicht generell
ausgeschlossen, jedoch kommt es auf die jeweilige Aufgabendefinition an. So
befand der VwGH, dass gemäß der Generalklausel in § 11 NÖ Umweltschutzgesetz
der UA auch im Verfahren zur Erweiterung eines Naturdenkmals Parteistellung
zukomme. Das Verfahren bezwecke nämlich die Erhaltung, Pflege und Verbesserung
der natürlichen Erscheinungsformen.[40]
Als die Stmk UA gegen die
Aufhebung einer Unterschutzstellung (zugunsten eines Straßenbauvorhabens) nach
§ 68 Abs 2 AVG Beschwerde einlegte, befand der VwGH hingegen, dass der UA aus
der bescheidmäßigen Unterschutzstellung keine Rechte erwachsen seien und daher
die Behörde zu Recht die UA nicht eingebunden hätte und § 68 Abs 2 AVG
angewandt hätte[41]. Insofern
kam der UA kein Rechtsschutz gegen eine Verschlechterung des
naturschutzrechtlichen Status eines Gebietes zu. Auch lehnte der VwGH ein
Initiativrecht der UA auf Unterschutzstellung nach § 9 NÖ NSchG ab. Die NÖ UA
habe kein Recht auf Entscheidung, weil die entsprechende materielle Norm der
Behörde nur eine Handlungsermächtigung erteile, sie aber nicht zum Handeln
verpflichte[42].
Nach der bisherigen Judikatur ist die UA – die
entsprechende Generalklausel vorausgesetzt – bei bescheidmäßigen
Unterschutzstellungen einzubinden. Eine Unterschutzstellung kann sie jedenfalls
dann nicht initiieren, wenn, wie dies meistens der Fall ist, die
Unterschutzstellung im freien Ermessen der Behörde ist. Wird eine
Unterschutzstellung widerrufen, so wäre mE aufgrund einer Generalklausel die UA
einzubinden, weil mittelbar eine erhebliche Beeinträchtigung der Umwelt die
Folge sein kann. Wien, das mit einem taxativen Katalog arbeitet, hat der UA
jedenfalls auch bei Widerruf der Unterschutzstellung Parteistellung eingeräumt[43].
In Zusammenhang mit der UVP für Zusammenlegungen,
Flurbereinigungen und Weidelandschaffungen haben eine Reihe von Bundesländern
entsprechend den Vorgaben der Bundesgrundsatzgesetze der UA ein Antragsrecht
auf Feststellung der UVP-Pflicht zuerkannt[44].
Da die aufgezählten Maßnahmen nicht per se UVP-pflichtig sind, sondern das
Erreichen bestimmter Erheblichkeitsschwellen vorausgesetzt ist bzw unbestimmte
Rechtsbegriffe zur Abgrenzung verwendet werden, können Zweifelsfälle auftreten,
deren Abklärung auch die UA initiieren kann.
In NÖ ermächtigt § 10 Abs 2 NSchG die UA, die
Entscheidung zu beantragen, dass für ein konkretes Projekt keine
Naturverträglichkeitsprüfung notwendig ist[45].
Als Übergangsregelung sieht § 38 Abs 6 NSchG vor, dass bis zur definitiven
Ausweisung der Europaschutzgebiete die UA den Antrag stellen kann, dass für ein
Projekt eine Naturverträglichkeitsprüfung durchgeführt wird.
Zweifel, ob ein Projekt eine Genehmigung braucht,
können natürlich auch in anderen Fällen des Landesrechts auftreten[46].
Wenn, dann könnte sich die UA nur auf die allgemeine Zulässigkeit von
Feststellungsbescheiden stützen. Gemäß der Rechtsprechung des VwGH kann die
Behörde einen Feststellungsbescheid ohne konkrete gesetzliche Ermächtigung
erlassen, wenn dies im öffentlichen Interesse ist und kann auch eine Partei des
Verwaltungsverfahrens eine Feststellung begehren, wenn der Bescheid im
Einzelfall notwendiges Mittel entsprechender Rechtsverteidigung ist und
insofern im Interesse der Partei liegt.[47]
Ein rechtliches Interesse wird die UA nur geltend machen können, wenn der
Gesetzgeber ihr die Wahrung des Umwelt- oder Naturschutzes als „subjektives
Recht“ zuerkannt hat[48].
Dies ist derzeit nach Landesrecht nur bei der Bgld UA der Fall. Davon
unabhängig ist zu klären, ob Rechtssicherheit nicht auch durch andere Verfahren
erreicht werden kann, zB durch einen Antrag auf Herstellung des gesetzmäßigen
Zustands, und ob der Materiengesetzgeber nicht den Parteienkreis eines
Feststellungsverfahrens bereits geregelt hat.
d) Einschreiten gegen Missstände
Wurden die Umweltschutznormen von Dritten
missachtet oder konnte die behördliche Prüfung den Schutz der Umwelt nicht
sicherstellen, so sehen die meisten Landesrechte ein Einschreiten der
zuständigen Behörden vor[49].
Wurde der UA eine Mitwirkung bei bestimmten Vorhaben oder bei allen Verfahren
nach einem bestimmten Gesetz eingeräumt, so ergibt sich daraus auch ein
Mitwirkungsrecht bei gesetzlich vorgesehenen Kontrollverfahren. Eine Mitwirkung
in der Kontrolle kann sich daher aus den Umweltgeneralklauseln in NÖ und der
Stmk ergeben.[50] Weiters
begründen die Generalklauseln in Tirol und Sbg eine Parteistellung in Kontrollverfahren nach den
Naturschutzgesetzen.[51]
Dergestalt ist eine Mitwirkung der UA etwa gesichert bei amtswegig
einzuleitenden Verfahren zur Einstellung oder Beseitigung von konsenslosen
Vorhaben bzw zur Wiederherstellung des gesetzmäßigen Zustands[52]. Aber auch bei Verfahren zur
nachträglichen Auflagenerteilung oder zum Entzug von Genehmigungen kann die UA
mitreden, sofern das maßgebliche Materiengesetz der Behörde ein derartiges
Einschreiten vorschreibt. Die Mitwirkung bei Verwaltungsstrafverfahren ist in
den meisten Ländern explizit ausgeschlossen.
1992 hat der VwGH ausgesprochen, dass die UA derartige
Verfahren auch initiieren kann. Hat ein Verfahren auch die Vermeidung einer
erheblichen Schädigung der Umwelt zum Gegenstand, liegen also die
Voraussetzungen nach § 11 Abs 1 NÖ UmweltschutzG für die Parteistellung der NÖ
UA vor, „dann hat diese nicht nur das Recht, in amtswegig eingeleiteten
Verfahren als Partei beigezogen zu werden, sondern auch das Recht, solche
Verfahren zu initiieren“. Die NÖ UA hatte einen Antrag auf Herstellung des
gesetzmäßigen Zustands nach § 25 NÖ NSchG gestellt.[53]
In jenen Bundesländern, die mit taxativen Katalogen
oder in einzelnen Gesetzesbestimmungen die Zuständigkeit der UA festschreiben,
müssen diese auf Mitwirkungsrechte der UA bei Kontrollmaßnahmen untersucht
werden. So hat Wien im relevanten Verfahrenskatalog den Auftrag zur
Wiederherstellung des früheren oder des bewilligten Zustands nach dem
NaturschutzG aufgezählt[54],
jedoch nicht jene Verfahren der Bauordnung, die bei konsenslosen Bauten oder
bei Abweichungen vom Konsens amtswegig einzuleiten sind. Bgld hat im Anhang zu
§ 3 (Mitwirkung in Verwaltungsverfahren) die Nichtigerklärung von Bescheiden
wegen Widerspruch zum Flächenwidmungsplan genannt[55]. Die Bgld UA kann daher die
Nichtigerklärung eines baurechtlichen Genehmigungsbescheids beantragen.
Außerdem ist im Bgld Verfahrenskatalog die nachträgliche Auflagenerteilung nach
dem ElWG 2001 erfasst[56].
In Bgld ist
daneben die Besonderheit zu beachten, dass für die Missstandskontrolle eine
eigene Bestimmung, und zwar eine Generalklausel geschaffen wurde. „Liegt ein
begründeter Verdacht auf Bestehen eines Umweltmissstands vor, so kann die
Burgenländische Umweltanwaltschaft bei der zuständigen Behörde den Antrag auf
Behebung des Missstands gemäß den Verwaltungsvorschriften stellen. Die
Burgenländische Umweltanwaltschaft hat das Recht auf Erhebung von ordentlichen
und außerordentlichen Rechtsmitteln gegen die getroffenen Maßnahmen oder gegen
die Säumigkeit der Behörde. Dieses Recht gilt insbesondere auch gegenüber der
im Rahmen der Gemeindeaufsicht zuständigen Aufsichtsbehörde.“ Als
Umweltmissstand wird jede Beeinträchtigung oder Gefährdung der Umwelt entgegen
Landesrecht und Verordnungen der Gemeinde angesehen, aber auch die
Nichteinhaltung von landesgesetzlichen Bestimmungen, die dem Umweltschutz
dienen[57]. Hervorzuheben ist, dass beim Verfahrenstypus Genehmigung
(bzw Widerruf der Genehmigung) die Zuständigkeit der UA durch einen taxativen
Katalog festgelegt ist, während bei Missstandsbehebungen aufgrund der Generalklausel
ohne Erheblichkeitsschwelle alle einschlägigen Bestimmungen herangezogen werden
können. In der Sache wird dies, abgesehen von der Erheblichkeitsschwelle keinen
allzu großen Unterschied machen, da der Gesetzgeber bemüht war, in den Katalog
nach § 3 alle relevanten Vorhaben bzw Verfahren aufzunehmen. Freilich werden
mit der Generalklausel auch jene Projekte erfasst, für die kein
Genehmigungsvorbehalt wohl aber ein nachträgliches bescheidmäßiges Einschreiten
der Behörde vorgesehen ist[58]. Solche Verfahren sind der UA
aufgrund der Missstandsklausel zugänglich, sie kann das Einschreiten auch
beantragen. Gegenüber den Bundesländern mit Generalklauseln ist die bgld
Regelung jedenfalls insofern weitergehender als auch mittelbare
Beeinträchtigungen und Gefährdungen der Umwelt erfasst sind. Hier sind vor allem
Aufsichtsmaßnahmen gegenüber Organen zu nennen, die Bescheide erlassen haben,
die wesentliche Umweltschutzvorschriften verletzen. So kann die UA in
schwerwiegenden Fällen auch die Ergreifung von Maßnahmen der Gemeindeaufsicht
beantragen.
OÖ hat
seiner UA in § 5 Abs 2 UmweltschutzG[59] die Missstandskontrolle
ausdrücklich aufgetragen, im Unterschied zu Bgld der UA jedoch kein Recht auf
ein Verfahren (bzw eine Entscheidung) eingeräumt. Sie kann daher insbesondere
keine Anträge bzw Säumnisanträge aufgrund § 5 Abs 2 UmweltschutzG stellen.
Hinsichtlich der Materiengesetze finden sich ähnlich weiche Instrumente zur
Erwirkung nachträglicher Auflagen
für Abfallbehandlungsanlagen und Stromerzeugungsanlagen[60]. OÖ und Sbg sind damit die
einzigen Bundesländer mit „echten“ UA, denen keine Parteistellung in amtswegig
eingeleiteten Kontrollverfahren zukommt, geschweige denn dass sie solche
initiieren könnten. Für Salzburg ist dies insofern zu relativieren, als zumindest
für Naturschutzangelegenheiten die Generalklausel in § 55 Sbg NaturschutzG
entsprechende Wirkung entfalten kann. Der taxative Katalog in § 8 Sbg LUA-G
spricht hingegen nur von Verfahren zur Errichtung und Änderung von
umweltrelevanten Vorhaben.
Die Krnt
Regelungen bieten keine Anhaltspunkte für ein Recht des Naturschutzbeirats auf
Initiierung oder Beteiligung an Kontrollverfahren.
4. Zugang zu den Gerichtshöfen öffentlichen Rechts
An dieser Stelle gilt es darzulegen, welche UA
Beschwerde an den VwGH bzw VfGH erheben können, in welchen Verfahren sie dies
tun können und was sie geltend machen können.
Wie der VwGH schon zur NÖ UA 1988 befand, ergibt sich aus der Einräumung der
Parteistellung keine volle Beschwerdelegitimation im Sinne Art 131 Abs 1 Zif 1
B-VG, da die UA keine subjektiv-öffentlichen Rechte besitze, sie daher
materiell auch nicht in ihren Rechten verletzt sein könne. Wenn dann könne die
Anwaltschaft nur die Einhaltung von Verfahrensvorschriften geltend machen, also
insbesondere wenn das Parteiengehör verletzt worden ist[61].
Der Stmk Gesetzgeber verankerte in seinem Gesetz über Einrichtungen zum Schutz
der Umwelt 1988 daraufhin im Sinne Art 131 Abs 2 B-VG ausdrücklich das Recht
der UA, “gegen den das Verfahren abschließenden Bescheid Beschwerde an den
Verwaltungsgerichtshof zu erheben“[62].
Auch dies sollte sich als unzureichend erweisen. Selbst in jenem Fall, wo der
UA die Wahrung der Interessen des Umweltschutzes aufgetragen und ihr im
behördlichen Verfahren Parteistellung im Sinne des § 8 AVG samt dem Recht zur
VwGH-Beschwerde nach Art 131 Abs 2 B-VG eingeräumt war (Stmk UA), gestand der
VwGH der UA keine subjektiv-öffentlichen Rechte zu. „Der als Partei fungierende
Landesumweltanwalt trägt nicht zur Durchsetzung subjektiver Rechte des Landes,
sondern zur Verwirklichung des objektiven Rechtes bei; er übt nur formal
`Rechte` aus, inhaltlich nimmt er `Kompetenzen` wahr“[63].
Dies veranlasste den Bundesgesetzgeber beim UVP-G
1993 die Beschwerdelegitimation der UA (und der Bürgerinitiativen) doppelt
abzusichern, einerseits durch die Klarstellung, dass die Parteistellung der
Durchsetzung subjektiver Rechte inhaltlicher Natur diene, andererseits durch
die explizite Einräumung der Beschwerdelegitimation.[64]
Diese Formel hat sich, wie die VwGH-Entscheidung zu Beschwerden von
Bürgerinitiativen aufgrund § 19 Abs 3 UVP-G zeigen, durchaus bewährt. § 17
Forstgesetz (Rodungen) etwa zählt nach dem VwGH zu den
Umweltschutzvorschriften, „deren Einhaltung als subjektives Recht im Verfahren
vor dem VwGH geltend gemacht werden kann“[65].
Diese Verdeutlichung in Richtung subjektiver Rechte hat bisher generell nur
Bgld übernommen[66]. In den
übrigen Bundesländern hat diese Formel nur im Rahmen der Umsetzungen der
Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) für Flurbereinigungen und
Weidelandschaffungen Eingang gefunden.
Tirol hat der UA als einziges Land nicht explizit
das Recht der VwGH-Beschwerde eingeräumt, sodass die Tiroler UA nur die
Verletzung von Verfahrensvorschriften im Sinne Art 131 Abs 1 Zif 1 B-VG geltend
machen kann[67]. In den
übrigen Bundesländern wurde der UA das Recht der VwGH-Beschwerde im Sinne des
Art 131 Abs 2 B-VG ausdrücklich eingeräumt, und zwar für jene Verfahren, wo sie
volle Parteistellung haben[68].
Siehe dazu oben. Es wurden damit schon inhaltliche Rechtsverletzungen vor dem
VwGH erfolgreich geltend gemacht[69].
Der VwGH hat auch den Antrag der UA auf aufschiebende Wirkung der Beschwerde
zugelassen, weil die Inanspruchnahme des bekämpften Bescheids einen Nachteil
für die von der UA wahrzunehmenden öffentlichen Interessen des Natur- und
Landschaftsschutzes darstellen würde.[70]
Hervorzuheben ist, dass Bgld wie auch der
Bundesgesetzgeber im UVP-G (und in den Grundsatzgesetzen zur Flurbereinigung)
bei den Genehmigungsverfahren nach § 3 L-UAG der UA ausdrücklich den Rechtszug
zum Verfassungsgerichtshof eröffnet hat[71].
5. Unabhängigkeit und Ausstattung
Der Vlbg Naturschutzanwalt bzw die Vlbg
Naturschutzanwältin wird durch Naturschutzvereinigungen, die in Vlbg ihren Sitz
und Wirkungsraum haben, bestellt. Es entscheidet die Stimmenmehrheit, wobei die
Stimmen nach der Zahl der Vereinsmitglieder gewichtet sind[72].
Vlbg ist damit das einzige Land, das die Bestellung der UA
Nichtregierungsorganisationen überantwortet hat. In allen anderen Ländern
erfolgt die Bestellung des Leiters/der Leiterin der UA durch die
Landesregierung. Kärnten ist in mehrfacher Hinsicht ein Sonderfall, weil dem
Naturschutzbeirat, einem nicht ständigem Kollegialorgan, die Mitwirkung in
(vereinzelten) Verwaltungsverfahren zuerkannt wird. Vorsitzende/r des
Naturschutzbeirats ist der Landesrat/die Landesrätin für Naturschutz. Die
übrigen fünf Mitglieder werden auf Vorschlag von Naturschutzorganisationen im
Land bestellt. Generell gilt die Mehrheitsentscheidung, für die Erhebung von
VwGH-Beschwerden ist die 2/3-Mehrheit erforderlich, wobei der Landesrat/die
Landesrätin kein Stimmrecht hat.[73]
Handelt es sich dabei um Ausnahmegenehmigungen für beeinträchtigende Vorhaben
in Nationalparkgebieten, so ist jedoch
Einstimmigkeit für die Beschlussfassung erforderlich. Die Konstruktion
des Naturschutzbeirats, insbesondere die Vorsitzführung durch den Naturschutzlandesrat/die
Naturschutzlandesrätin, lassen dessen Rechte eher als Aufsichtsinstrumente der
Oberbehörde gegenüber den Unterbehörden erscheinen, denn als eine parallele
Rechtskontrolle.[74]
Außer Vlbg, Tirol und Krnt, das ohnehin einen Sonderfall
darstellt, haben alle Bundesländer ihre UA weisungsfrei gestellt. Mit Ausnahme
von Sbg sind die Anwaltschaften beim Amt der Landesregierung eingerichtet. Die
Sbg UA besitzt eigene Rechtspersönlichkeit. In allen Bundesländern mit Ausnahme
von NÖ und Stmk ist die Bestellungsdauer gesetzlich befristet. In der Stmk
erfolgt die Bestellung ebenfalls befristet, die Bestellungsdauer variierte im
Laufe der Jahre.
Die personelle Ausstattung (inkl Leitung und
Sekretariat) der UA pendelt zwischen 11 (Wien[75],
OÖ[76])
und 2 (Vlbg[77]) Personen.
Dazwischen liegen NÖ[78]
(10), Stmk[79] (7), Sbg
(6)[80],
Tirol (4)[81] und Bgld
(3)[82].
Die Vlbg Anwaltschaft muss ohne juristische Fachkraft auskommen. Die übrigen
Anwaltschaften können keineswegs alle notwendigen Sachverständigenfelder (wie
zB Umwelttechnik, Biologie, Umweltmedizin, Kulturtechnik, Raumplanung) durch
eigenes Personal abdecken. Die Heranziehung anderer Sachverständige des
Landesdienstes stößt jedoch naturgemäß, da es um die Kritik an
Sachverständigengutachten des Landesdienstes geht, an Grenzen. In Tirol darf
sich die UA in Verfahren vor der BH von ehrenamtlichen Naturschutzbeauftragten
vertreten lassen (§ 34 Abs 8 Tir NSchG). Auch in Sbg können in
naturschutzrechtlichen Verfahren vor der BH Naturschutzbeauftragte tätig werden
(§ 84 Sbg NSchG).
C. Durch Bundesgesetze eingeräumte Parteistellung
Inzwischen betrauen drei Bundesgesetze die von den
Ländern eingerichteten UA mit der Vertretung der Umweltinteressen in
Verwaltungsverfahren.
1. Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz[83]
Die Umweltanwaltschaft kann in allen
UVP-Genehmigungsverfahren die Einhaltung der Umweltschutzvorschriften als
subjektives Recht geltend machen, an den Umweltsenat berufen und beide
Gerichtshöfe öffentlichen Rechts anrufen[84].
Der Kreis der UVP-pflichtigen Projekte ergibt sich aus dem Anhang 1 zum UVP-G
2000 und umfasst derzeit 88 Vorhabensarten. Zum Schutz besonders sensibler
Gebiete sind Projekte in diesen Gebieten ab einer geringeren Größenordnung
UVP-pflichtig, wenn die UVP-Behörde dies feststellt. Auch Änderungen von
Vorhaben sind nur dann UVP-pflichtig, wenn dies nach einer Einzelfallprüfung
festgestellt wird. Führen mehrere Projekte, die einzeln unterhalb der Schwelle
liegen, gemeinsam zu einer Umweltbeeinträchtigung, so kann dies nach einer
Einzelfallprüfung zur UVP-Pflicht führen. Zu all diesen
„Feststellungsverfahren“, die eigentlich rechtsgestaltender Natur sind, hat die
UA ein Antragsrecht wie auch zum echten Feststellungsverfahren, in dem geklärt
wird, ob die zwingenden Schwellen der UVP-Pflicht vorliegen[85].
Da der UA im Feststellungsverfahren keine Beschwerdelegitimation nach Art 131
Abs 2 B-VG eingeräumt ist, ist ihr der Rechtszug an den VwGH verwehrt[86].
Im Unterschied zu den Bürgerinitiativen hat die UA auch im vereinfachten
UVP-Verfahren Parteistellung[87].
Soweit die UVP im Rahmen eines Verordnungsverfahrens erfolgt, kann die UA hier
mitwirken und letztlich auch eine Trassen-VO für Straßen- oder Bahnprojekte vor
dem VfGH anfechten[88].
Auch in den nachfolgenden (bescheidmäßigen) Genehmigungsverfahren zB nach dem
Wasserrechtsgesetz oder Forstgesetz kommt der UA Parteistellung zu[89].
Nach dem UVP-G ist die UA auch in die Kontrolle eingebunden, und zwar als
Partei in der Abnahmeprüfung, wo geklärt wird, ob das Vorhaben entsprechend der
Genehmigung ausgeführt wurde[90].
Alle in den Ländern eingerichteten UA erfüllen die
Kriterien des § 2 Abs 4 UVP-G[91]
und sind daher berechtigt, Anträge auf Feststellung der UVP-Pflicht zu stellen
und an den Genehmigungs- und Abnahmeprüfungsverfahren teilzunehmen.
Nach dem Umweltmanagementgesetz (UMG) ist die UA
zur Qualitäts- und Integritätssicherung der Umweltgutachter/innen als auch zur Sicherung der Rechtmäßigkeit einer
Eintragung in das Verzeichnis der umweltgeprüften Betriebe berufen. Zu diesem
Zweck kann sie den Widerruf der Zulassung von Umweltgutachter/inne/n beantragen
– auch aus Anlass einer fehlerhaften einzelnen Umwelterklärung – und die
Eintragung von Betrieben in das Standortregister verhindern bzw die Streichung
begehren. Sie ist aber auch amtswegig jedem Eintragungsverfahren (auch
Streichungsverfahren) als Partei beizuziehen. Der Rechtszug zum VwGH ist nur in
Bezug auf die Zulassung der Umweltgutachter/innen ausdrücklich eröffnet[92].
Das im Februar 2002 vom Nationalrat beschlossene
AWG 2002 hat die Bedarfskompetenz des Bundes in Bezug auf die Genehmigung von
Abfallbehandlungsanlagen ausgeschöpft und die Entscheidungskonzentration auf
weitere Materien des Bundes und der Länder ausgedehnt. Zur Wahrung der Naturschutzinteressen im
ordentlichen und im vereinfachten Genehmigungsverfahren wurde der UA
Parteistellung eingeräumt. In bestimmten, nicht allen, vereinfachten Verfahren darf die UA
auch andere, ausgewählte, öffentliche Interessen geltend machen, jedoch kommt
ihr hier im Unterschied zum ordentlichen Verfahren das Recht der
VwGH-Beschwerde nicht zu. Bei Genehmigung mobiler Anlagen ist sie Partei zur
Wahrung der öffentlichen Interessen und hat Beschwerderecht. Die UA kann auch
ein Feststellungsverfahren auslösen[93].
Die Mitwirkungsrechte der echten UA wurden bei Abfallbehandlungsanlagen, die
bisher dem Landesrecht unterlagen, durch die nur halbherzige Einbindung der UA
in das Bundesverfahren geschmälert. Insbesondere, weil im ordentlichen
Verfahren von den UA nur die Naturschutzinteressen und nicht der allgemeine
Umweltschutz bzw Nachbarschaftsschutz geltend gemacht werden kann, sowie im
vereinfachten Verfahren der Rechtszug zum VwGH abgeschnitten wurde.
Trotz eines gewissen Angleichungsprozesses in der
Vergangenheit klaffen die landesrechtlichen Regelungen zur UA noch weit
auseinander. Im unteren Teil der Skala sind die Naturschutzanwaltschaften von
Krnt, Vlbg und Tirol anzusiedeln. Kann Vlbg die relativ unabhängige Bestellung
für sich als Pluspunkt verbuchen, so sind die Einschränkung der Mitbestimmung
auf sehr wenige Vorhaben ein Minuspunkt. Tirol lässt die UA bei allen
naturschutzrechtlichen Verfahren mitsprechen, verwehrt ihr jedoch die
Weisungsfreiheit und den Rechtzug an den VwGH. Die Tir UA kann daher dort die
inhaltliche Rechtswidrigkeit von Bescheiden nicht geltend machen. Krnt hat ein
behäbiges Kollegialorgan, dem ein Landesregierungsmitglied vorsitzt. Selbst der
Naturschutz kann nicht wirklich wahrgenommen werden, nachdem
Ausnahmegenehmigungen in anderen Schutzgebieten als dem Nationalpark ohne
Beteiligung des Naturschutzbeirats geprüft werden. Die Personalausstattung ist
in allen Fällen auf die Landesaufgaben zugeschnitten und wird in keiner Weise
den neuen Aufgabenfeldern aufgrund des UVP-G und des UMG gerecht.
Innerhalb der echten UA lässt sich in einem
kursorischen Überblick eine Reihung schwer vornehmen. Sbg schränkt die Mitsprache der UA auf die Errichtung von Anlagen ein, eine Mitsprache bei
Kontrollverfahren kann daher nur schwer geltend gemacht werden (dies gilt nicht
für das Naturschutzverfahren). Eine generelle Zuständigkeit für Betriebsanlagen
ist im Rahmen des Baurechts nicht gegeben. Den Regelungen in NÖ und der Stmk
sind nach wie vor die großzügigen Generalklauseln zugute zu halten, Wien die
definitive Hereinnahme besonders umweltrelevanter Betriebsanlagen und die
Beteiligung der UA in Verfahren zur Aufhebung einer Unterschutzstellung. Die oö
Regelungen decken die relevanten Vorhaben gut ab und versuchen durch eine
eigene Regelung dem Vollzugsdefizit im Umweltrecht etwas entgegenzusetzen. Das
Bgld besticht zusätzlich durch die Tatsache, dass die UA die Einhaltung der
Raumordnungsvorschriften verfolgen kann und weitgehende, rechtlich durchsetzbare Instrumente
gegen die Verletzung von Umweltschutzvorschriften hat. Regelungsbedarf gibt es
jedoch gerade angesichts der Verländerung der Bundesstraßen bei Zulassung von
Straßenbauten. Der Aufgabenfülle stehen in Bgld freilich keine hinreichenden
Personalreserven gegenüber.
Selbst wenn ein Landesgesetzgeber bemüht ist, alle
umweltrelevanten Verfahren der UA zu öffnen, ergeben sich aus der Sicht des
Umweltschutzes aufgrund der Kompetenzregelungen Schranken[94].
Schranken, die auch nicht durch die Hereinnahme der UA in Verfahren nach dem
UVP-G wettgemacht werden können, da die Schwellen für die UVP-Pflicht großteils
sehr hoch sind. Es gibt also noch genug zu tun, will man dem Anspruch, die UA
bei allen umweltrelevanten Verfahren einzubinden, Genüge tun. Vordringlich
erscheint mir jedoch, dass die Personalausstattung der UA den deutlich
gewachsenen Aufgaben angepasst wird.
è
In Kürze
Die Landesumweltanwaltschaften verfügen in
den Landesverfahren nach wie vor über sehr unterschiedliche Reichweiten, die
vom bloßen Naturschutz bis zum Umweltschutz in Anlagenrechten gehen. Der
Bundesgesetzgeber hat sie bei allen Großprojekten nach dem UVP-G und neuerdings
auch bei allen Abfallanlagen nach AWG eingebunden. Die Ausstattung der LUA hat
mit dieser Aufgabenerweiterung nicht Schritt gehalten.
Zum Thema
Über die Autorin:
Dr Marlies Meyer ist Referentin für
Umweltrecht im Grünen Parlamentsklub, 1017 Wien-Parlament. Email:
marlies.meyer@gruene.at.
Vom selben Autor bei MANZ erschienen:
Meyer (Hrsg), Grundrecht auf Gesundheit
(1993)
MANZ Bestellservice:
Tel: (01)
531 61-100, Fax: (01) 531 61-455, E-Mail: bestellen@manz.at
[1] Gesetz über die Burgenländische Landesumweltanwaltschaft (Bgld L-UAG),
LGBl Nr 78/2002.
[2] Vlbg Landschaftschutzgesetz 1982, LGBl 1/1982.
[3] Auf Vlbg folgten NÖ (1984), Sbg (1987), Stmk und OÖ (1988), Tirol
(1990), Wien und Krnt (1993).
[4] Zur theoretischen Debatte und zur Darstellung der einzelnen Regelungen
siehe insbesondere Dolp, Umweltschutzanwalt –
Konkurrenzbürokratie billiger als teure Bürgerbeteiligung, ÖVA 1980, 121; Mayer, Ein „Umweltanwalt“ im österreichischen Recht?, JBl
1982, 113; Bußjäger, Parteistellung und Organisation
von Umweltanwälten in Österreich (Diss 1986); Kok,
Die Umweltanwaltschaft als Instrument der Umweltpolitik, in: Salzburger
Jahrbuch für Politik (1989), 143; Moosbauer, Die
Rechtsstellung des Landesumweltanwalts, ÖGZ 1989, H12, 2; Schäfer,
Umweltanwaltschaft und Umweltkontrolle (1993); Bußjäger,
Österreichisches Naturschutzrecht (2001) 152f.
[5] § 34 Tiroler Naturschutzgesetz 1997.
[6] § 34 b Abs 8 Flurverfassungs-Grundsatzgesetz 1951 und § 34 b Abs 8
Grundsatzgesetz 1951 über die Behandlung der Wald- und Weidenutzungsrechte
sowie besonderer Felddienstbarkeiten (WWSG), beide BGBl 103/1951 idF BGBl
39/2000.
[7] Aus Anlass einer Beschwerde in einem UVP-Verfahren hat der VwGH
klargestellt, dass auch Bestimmungen der Abfallbewirtschaftung zu den
Umweltschutzvorschriften zählen. Diese Klarstellung kann auch für den
materiellen Gehalt der Parteistellung der echten UA fruchtbar gemacht werden.
Der Begriff der Umweltschutzvorschrift nach § 19 Abs 4 UVP-G sei weit zu
verstehen und nicht auf Normenbereiche eingeschränkt, die in unmittelbarem
Bezug zum Schutz der Umwelt stehen. Er umfasst vielmehr Rechtsvorschriften, die
direkt oder indirekt den Schutz der Menschen und der Umwelt vor schädlichen
Aus- oder Einwirkungen dienen; darunter fallen auch die Bestimmungen der
Abfallbewirtschaftung, die indirekt auf die Schaffung oder Erhaltung einer
bestimmten Umweltqualität zielen. Thema der Beschwerde war die Abfallplanung
und Standortausweisung nach Art 7 der Abfallrichtlinie 75/442/EWG gewesen. VwGH
18. 10. 2001, 2000/07/0229.
[8] § 34 Abs 8 und § 15 Abs 7 Tir NaturschutzG 1997, LGBl 33/1997 idF
74/2002.
[9] VwGH 13. 12. 1994, 94/07/0160.
[10] § 11 Abs 1 NÖ Umweltschutzgesetz und § 6 Abs 2 Stmk Gesetz über
Einrichtungen zum Schutze der Umwelt.
[11] §§ 6 und 21 NÖ BauO, LGBl 129/96 idF 65/02, § 12 Abs 3 NÖ
Landesstraßengesetz 1999, LGBl 90/99 idF 70/02 und § 10 Abs 1 NÖ
Elektrizitätsgesetz 2001, LGBl 92/01.
[12] § 27 NÖ Naturschutzgesetz 2000, LGBl 87/00 idF 107/01.
[13] § 10 Abs 4 Zif 4 Stmk Elektrizitätswirtschafts- und
organisationsgesetz 2001, LGBl 60/2001, § 58 Abs 3 Stmk Jagdgesetz 1986, LGBl
23/1986 idF 58/2000.
[14] § 3 Abs 1 Bgld L-UAG.
[15] Anhang lit B), §§ 14d, 18
Abs 5 bis 9, 18 a und 19 Abs 4 Bgld Raumplanungsgesetz, LGBl 18/1969 idgF.
[16] Anhang lit K), § 17 Flurverfassungs-Landesgesetz, LGBl 40/1970 idgF.
[17] Anhang lit A, Bgld Baugesetz 1997, LGBl 10/1998 idgF.
[18] Bgld Straßenverwaltungsgesetz, LGBl 43/1927.
[19] § 5 Abs 1 Oö Umweltschutzgesetz 1996, LGBl 84/1996 idF 129/2001. OÖ hatte ursprünglich eine
Generalklausel zugunsten aller antragsbedürftigen umweltrelevanten
Bewilligungsverfahren (§ 5 Abs 1 Oö Umweltschutzgesetz 1988, LGBl 53/1988).
[20] § 32 Abs 2 Oö Bauordnung, LGBl 66/1994 idF 70/1998.
[21] § 39 Oö Natur- und Landschaftschutzgesetz 2001, LGBl 129/2001.
[22] § 24 Abs 1 Zif 7 und § 26 Abs 3 Oö Abfallwirtschaftsgesetz 1997, LGBl
86/1997 idF 90/2001.
[23] § 8 Oö Elektrizitätswirtschafts- und organisationsgesetz 2001, LGBl
88/2001.
[24] § 7 Abs 3 Oö Starkstromwegegesetz 1970, LGBl 1/1971 idF 20/1999
[25] § 31 Abs 3 Zif 6 Oö Straßengesetz 1991, LGBl 84/1991 idF 131/1997.
[26] § 6 Abs 1 Wr Umweltschutzgesetz, LGBl 25/1993 idF 15/2001.
[27] § 8 Abs 1 und 4 Sbg Landesumweltanwaltschafts-Gesetz, LGBl 67/1998 idF
46/2001.
[28] §§ 49 und 55 Sbg Naturschutzgesetz 1999, LGBl 73/1999 idF 1/2002.
[29] § 150 Sbg Jagdgesetz 1993, LGBl 100/1993 idF 46/2001.
[30] § 17a Abs 4 Sbg Veranstaltungsgesetz, LGBl 100/1997 idF 62/2002.
[31] § 50 Abs 4 Vlbg Gesetz über Naturschutz und Landschaftsentwicklung,
LGBl 22/1997 idF 58/2001.
[32] §§ 54 und 61 Abs 3 iVm §§ 4 und 5 Krnt Naturschutzgesetz, LGBl 54/1986
idF 12/2002. Kritisch zur eingeschränkten Beschwerdelegitimation äußert sich zu
Recht Hattenberger, Die naturschutzrechtliche
Bewilligung, in Potacs (Hrsg), Beiträge zum Kärntner Naturschutzrecht (1999)
102.
[33] § 18 a Krnt Nationalparkgesetz, LGBl 55/1983 idF 6/1998.
[34] § 74 Abs 4 Tir Flurverfassungslandesgesetz 1996, LGBl 74/1996 idF
55/2001 und § 38 b Abs 7 Tir Wald- und Weideservitutengesetz, LGBl 21/1952 idF
56/2001.
[35] § 50 Abs 8 Sbg Einforstungsrechtegesetz, LGBl 74/1984 idF 14/2002.
[36] § 21 b Abs 8 und § 22 Stmk Zusammenlegungsgesetz 1982, LGBl 82/1982
idF 78/2001; § 24 b Abs 8 Stmk Einforstungs-Landesgesetz 1983, LGBl 1/1983 idF
78/2001.
[37] § 89 Abs 1 Zif 3 Oö Flurverfassungs-Landesgesetz 1979, LGBl 73/1979
idF 86/2001; § 40a Abs 4 Oö Wald- und Weideservitutenlandesgesetz, LGBl 2/1953
idF 86/2001.
[38] § 14 b Abs 8 NÖ
Flurverfassungs-Landesgesetz 1975 WVB 100/75 idF 7/02; § 40 b Abs 3 NÖ Wald-
und Weideservitutengesetz 1980, LGBl 21/80 idF 5/02.
[39] § 34a Abs 2 und § 34b Abs 8 Flurverfassungs-Grundsatzgesetz sowie §
34a Abs 2 und § 34b Abs 8 WWSG.
[40] VwGH 30. 3. 1992, 91/10/0022.
[41] VwGH 22. 3. 1993, 93/10/0033.
[42] VwGH 24. 10. 1994, 94/10/140. Das Instrument der bescheidmäßigen
Erklärung zum Naturdenkmal ist eine bloße Handlungsermächtigung an die Behörde
im Rahmen planerischer Gestaltungsfreiheit, § 9 Abs 1 NÖ NSchG ist keine
Handlungspflicht der Behörde zu entnehmen.
[43] Widerruf der Erklärung zum Biotop, zur ökologischen Entwicklungsfläche
und zum Naturdenkmal, § 6 Abs 1 Zif 1 lit c, o und r Wr UmweltschutzG.
[44] Siehe FN 34 bis 38. § 50a Abs 4 Sbg Einforstungsrechtegesetz und § 24
a Abs 4 Stmk Einforstungs-Landesgesetz sind insofern nicht korrekt, als die UA
nicht von allen Projekten der Weidelandschaffung zu informieren ist. Damit wird
sie de facto entgegen § 34 a Abs 4 WWSG gerade bei den strittigen Projekten
nicht rechtzeitig einen Feststellungsantrag stellen können.
[45] „Die Behörde hat auf Antrag des Projektwerbers oder der NÖ
Umweltanwaltschaft mit Bescheid festzustellen, dass das Projekt weder einzeln
noch im Zusammenwirken mit anderen Plänen oder Projekten zu einer erheblichen
Beeinträchtigung eines Europaschutzgebietes führen kann.“
[46] Siehe zB VwGH 9. 3. 1998, 98/10/0017. Dieser Entscheidung lag eine
unterschiedliche Auffassung zur naturschutzrechtlichen Bewilligungspflicht für
Schutz- und Regulierungsmaßnahmen an einem Fließgewässer seitens der Stmk UA
und des Projektwerbers bzw der Behörde zugrunde. Zu Recht gestand der VwGH der
UA nicht zu, anstelle des Projektwerbers den Antrag auf naturschutzrechtliche
Prüfung zu stellen.
[47] VwGH 4.11.1992, 86/17/0162.
[48] Vgl auch VwGH 19. 12. 2000, 2000/05/0221: Der Nachbar kann nach der OÖ
BauO 1994 keine Feststellung begehren, weil ihm im baupolizeilichen Verfahren
keine Parteistellung eingeräumt ist und er daher keine subjektiv-öffentlichen
Rechte besitzt.
[49] Freilich sind zum Teil bei den verwaltungspolizeilichen Instrumenten
Regelungslücken festzustellen.
[50] § 11 Abs 1 NÖ UmweltschutzG und
§ 6 Abs 2 Stmk UmweltschutzG, wobei deren begrenzte Reichweite, wie oben
dargelegt, zu beachten ist. Bezüglich NÖ ist auch noch auf die gesonderte
Generalklausel in § 27 NSchG zu verweisen.
[51] § 34 Abs 8 Tir NaturschutzG und § 55 Sbg NSchG. § 50 Abs 4 Vlbg Gesetz
über Naturschutz und Landschaftsentwicklung hingegen gibt der UA nur ein
Berufungsrecht hinsichtlich der Genehmigungsverfahren für bestimmte
Projekte. In allen sonstigen Verfahren ist sie nur anzuhören und hat das Recht
auf Zustellung des Bescheids. Daraus lässt sich mE keine vollwertige
Parteistellung für die Kontrollverfahren ableiten.
[52] Siehe zB § 46 Sbg NSchG und
§ 16 Tiroler NaturschutzG, aber auch § 50a Stmk Raumordnungsgesetz, LGBl
127/1974 idF 7/2002.
[53] VwGH 20. 1. 1992, 91/10/0095 sowie später VwGH 20. 3. 1995,
94/10/0147. Zuletzt in Bezug auf die Stmk UA: VwGH 21. 3. 2001, 98/10/076.
[54] § 6 Abs 1 Zif 1 lit s Wr UmweltschutzG.
[55] Anhang zu Bgld L-UAG, lit A, Zif 3.
[56] Anhang zu Bgld L-UAG, lit E, Zif 5.
[57] § 4 Abs 1 und 2 Bgld L-UAG.
[58] So
unterliegt die Aufbringung von Düngemitteln auf landwirtschaftlichen Flächen
nach dem BodenschutzG direkten gesetzlichen Beschränkungen. Werden von der
Behörde bei Bodenuntersuchungen wesentliche Schadstoffgehalte festgestellt, so
hat die Behörde dem Eigentümer/der Eigentümerin die Erstellung von Dünge- und
Bewirtschaftungsplänen zur Beseitigung oder Verminderung der nachhaltigen
Bodenbeeinflussung bescheidmäßig aufzutragen (§ 3 Bgld Bodenschutzgesetz, LGBl
87/1990 idF 75/2000).
[59] „Bei begründetem Verdacht auf Nichteinhaltung landesgesetzlicher
Bestimmungen, die dem Interesse des Umweltschutzes dienen, hat die zuständige
Behörde, nachdem ihr die Missstände von der O.ö. Umweltanwaltschaft angezeigt
worden sind, dieser Auskunft zu geben, ob und welche Veranlassungen in der
aufgezeigten Angelegenheit getroffen worden sind. Die Behörde ist gegenüber der
O.ö. Umweltanwaltschaft verpflichtet, die von ihr gesetzten Schritte bzw deren
Unterbleiben zu begründen.“
[60] § 37 Abs 3 Oö AWG und § 14 Oö Elektrizitätswirtschafts- und
–organisationsgesetz.
[61] VwGH 29. 2. 1988, 87/10/0011. Siehe vorher schon gleich zum
Mühlenfonds nach dem Mühlengesetz 1965, VwGH 2. 7. 1981, 671, 672/80.
[62] § 6 Abs 2 Stmk
Umweltschutzgesetz vom 21. 6. 1988, LGBl 78/1988.
[63] VwGH vom 22. 3. 1993, Zl 93/10/0033.
[64] Die UA (und die BI) wurde berechtigt, „die Einhaltung von
Rechtsvorschriften, die dem Schutz der Umwelt oder der von ihnen
wahrzunehmenden öffentlichen Interessen dienen, als subjektives Recht im
Verfahren geltend zu machen, Rechtsmittel zu ergreifen und Beschwerde an den
Verwaltungsgerichtshof oder den Verfassungsgerichtshof zu erheben“ (§ 19 Abs 3
und 4 Abänderungsantrag der Abg Kohl, Svihalek und Kollegen zur RV für ein UVP-G (269 BlgNR 18. GP) vom 2.
4. 1993).
[65] VwGH 18. 11. 2001, 2000/07/0229.
[66] § 3 Abs 1 2. Satz Bgld L-UAG.
[67] VwGH 29. 6. 1998, 98/10/0146. Die Beschwerde der UA wurde abgewiesen,
weil die behauptete Verletzung des Parteiengehörs nicht gegeben war. In der
Sache wurde keine Prüfung vorgenommen, weil die UA nicht Träger materieller
Rechte sei.
[68] § 50 Abs 5 Vlbg Gesetz über Naturschutz und Landschaftsentwicklung, §
8 Abs 4 Sbg LUA-G, § 5 Abs 1 Oö UmweltschutzG, § 6 Abs 2 Stmk UmweltschutzG, §
11 Abs 1 NÖ UmweltschutzG, § 6 Abs 1 Wr UmweltschutzG, § 61 Abs 3 K-NSG und §§
3 Abs 2 und 4 Abs 1 Bgld L-UAG. In § 4 Abs 1 Bgld L-UAG (Missstandskontrolle)
ist bloß von Rechtsmitteln die Rede. Für eine Beschwerdelegitimation spricht,
dass auch Beschwerden an den VwGH und den VfGH grundsätzlich Rechtsmittel sind
(vgl Antoniolli/Koja, Allgemeines Verwaltungsrecht
(1986) 688). Jedenfalls kann hier via Beschwerde die Verletzung von
Verfahrensvorschriften geltend gemacht werden.
[69] Siehe zB VwGH 29. 9. 1993, 93/02/0041.
[70] VwGH 23. 10. 1997, AW 97/10/0036.
[71] Dies kann insbesondere dann relevant werden, wenn die Rechtsverletzung
schon auf Verordnungsebene (zB durch gesetzwidrige Standortausweisung oder Grenzwertfestlegungen) erfolgte und die
Verordnung für eine Projektgenehmigung präjudiziell ist. Ein Erfolg in der
Sache kann dann nur erreicht werden, wenn die generelle Norm aufgehoben wird,
was nur dem VfGH zusteht.
[72] § 51 Vlbg Naturschutzgesetz.
[73] §§ 61, 62 und 63 Abs 2 K-NSG.
[74] In diese Richtung weisen auch die Beschwerden an den VwGH, die sich in
den genannten vier Fällen gegen einen Bescheid einer Bezirkshauptmannschaft
wandten (VwGH 21. 11. 1994, 94/10/0076; 3. 8. 1995, 92/10/0411; 27. 11. 1995,
90/10/0059 und 28. 4. 1997,
94/10/0105).
[75] www.magwien.gv.at/wua/team,
Abfrage vom 26. 8. 2002.
[76] Auskunft vom 23. 8. 2002. Zwei Dienstposten sind nur teilzeitbesetzt.
[77] Auskunft vom 24. 8. 2002.
[78] Auskunft vom 13. 9. 2002.
[79] Auskunft vom 13. 9. 2002.
[80] Schreiben der Sbg UA vom 3. 9. 2002. Drei der sechs Bediensteten sind
Teilzeitkräfte.
[81] Mündliche Auskunft vom 12. 10. 2002. Eine Sekretariatskraft ist nur
teilzeitbeschäftigt.
[82] Ins Auge gefasste vorläufige Ausstattung laut Erläuternder Bemerkungen
zum Initiativantrag betreffend ein Gesetz über die Burgenländische
Landesumweltanwaltschaft der Abg Mag Darabos, Mag Kroyer und Kollegen, Z 18-2,
vom 1. 2. 2001 sowie Ausschussbericht und Abänderungsantrag, 346 BlgLT, vom 10.
4. 2002.
[83] Zu UA und UVP-G siehe Ritter,
Umweltverträglichkeitsprüfung (1995) 179ff; Bergthaler,
Der Anwendungsbereich des UVP-G und ders,
Verfahrenskonzentration, mündliche Verhandlung und Parteistellung, in: Bergthaler/Weber/Wimmer, Die Umweltverträglichkeitsprüfung
(1998), 92 und 428f.; Madner,
Umweltverträglichkeitsprüfung, in: Holoubek/Potacs
(Hrsg), Handbuch des öffentlichen Wirtschaftsrechts II (2002), 442 und 458;
sowie Raschauer, Kommentar zum UVP-G (1995) und Köhler/Schwarzer, Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz
(1997).
[84] § 19 Abs 1 und 3 UVP-G.
[85] §§ 3 Abs 2, 4 und 7 sowie § 3 a Abs 1 bis 3 UVP-G.
[86] Vgl VwGH 13. 12. 2000, 2000/04/0163.
[87] Umkehrschluss zu § 19 Abs 2 UVP-G.
[88] § 24 Abs 11 iVm § 19 Abs 3 UVP-G.
[89] § § 24 h Abs 5 UVP-G.
[90] § 19 Abs 3 iVm § 20 UVP-G.
[91] Klarstellend insbesondere in Bezug auf die Vlbg und Krnt UA ist das
Rundschreiben des BMLFUW zur Durchführung des UVP-G vom 30. Mai 2001, GZ 11 475/4-I/1U/2001. In Bezug auf die Vlbg UA siehe auch
die Entscheidung des Umweltsenats, US 23. 12. 1998, US 8/1998/2.
[92] § 13 und § 16 Abs 5 und 6 UMG, BGBl 96/2001.
[93] §§ 6 Abs 6, 42 Abs 7 Z 8, 50 Abs 4 und 52 Abs 3 AWG 2002, BGBl I
102/2002. Siehe auch Wolfslehner/Hochholdinger, Das Abfallwirtschaftsgesetz
2002, RdU 2000, 44 (48).
[94] ZB für Schotterabbauten, welche aus Kompetenzgründen vom Baurecht
nicht erfasst werden können und wo die naturschutzrechtliche Prüfung angesichts
der übrigen Problemfelder naturgemäß zu kurz greift.