Sozialdemokratische Initiativen

im Österreich-Konvent

 

 

Textvorschläge und Dokumente der mit der Sozialdemokratie zusammenarbeitenden Mitglieder im Österreich-Konvent

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Zusammengestellt von Dr. Ronald Faber LL.M. und Eva Strodl

Jänner 2005

 

 


 

 

Vorbemerkung:

Diese Sammlung enthält im Österreich-Konvent eingebrachte schriftliche Textvorschläge, Positionspapiere und weitere Dokumente aus dem Kreis der mit der Sozialdemokratie im Konvent zusammenarbeitenden Konventsmitglieder. Sie dokumentiert das Bemühen der Sozialdemokratie um eine umfassende und zukunftsweisende Reform der österreichischen Bundesverfassung.

 

Die Zusammenstellung folgt der Gliederung des Konvents in Arbeitsausschüsse und das Präsidium. Bei jedem Dokument ist die Sitzung vermerkt, in der das Papier eingebracht wurde. Nicht aufgenommen wurden – von Ausnahmen abgesehen – die schriftlichen Vorarbeiten und Anmerkungen zu den Ausschussberichten.

 

 

 

 

 

 


 

INHALTSVERZEICHNIS

 

1      Ausschuss 1 – Staatsaufgaben und Staatsziele   8

1.1       Häupl Michael, Dr. 8

1.1.1        Stellungnahme Mandat 8

1.1.2        Erster Textvorschlag zur Verankerung der Daseinsvorsorge in der Bundesverfassung  11

1.1.3        3. Textvorschlag zur Verankerung der Leistungen im allgemeinen Interesse in der Bundesverfassung  12

1.2       Häupl Michael, Dr./Wittmann Peter, Dr. 15

1.2.1        Weiterer Textvorschlag zur Verankerung der Daseinsvorsorge in der Bundesverfassung  15

1.3       Öhlinger Theo, Dr. Univ. Prof. 18

1.3.1        Stellungnahme Mandat 18

1.3.2        Stellungnahme zur Neutralität 20

1.4       Specht Leopold, Dr. 22

1.4.1        Stellungnahme zur Vorgangsweise des Ausschusses 1  22

1.4.2        Textvorschlag zur Neutralität 24

1.5       Verzetnitsch Fritz  26

1.5.1        Stellungnahme Mandat 26

1.5.2        Textvorschlag zur Sozialen Sicherheit und Arbeit 27

1.5.3        Formulierungsvorschlag zum Staatsziel Bildung  27

1.5.4        Formulierungsvorschlag zur Sozialen Sicherheit und Arbeit 29

1.5.5        Formulierungsvorschlag zum Gesamtwirtschaftlichen Gleichgewicht 29

1.5.6        Textvorschlag zumUmfassenden Umweltschutz  29

1.5.7        Textvorschlag zur Sozialpartnerschaft 30

1.5.8        Stellungnahme zur Sozialpartnerschaft 30

1.6       Verzetnitsch Fritz (gemeinsam mit Lichtenberger Eva, Dr.) 30

1.6.1        Textvorschlag Gleichstellung von Behinderten  30

1.7       Wittmann Peter, Dr. 31

1.7.1        Stellungnahme Mandat 31

1.7.2        Textvorschlag zur Daseinsvorsorge  32

1.7.3        Stellungnahme zur Neutralität 35

1.7.4        Textvorschlag zur Gleichstellung von Mann/Frau  36

1.7.5        Textvorschlag zum Staatsziel Volksgruppen  36

1.7.6        Textvorschlag zum Staatsziel Medienvielfalt 36

1.7.7        Textvorschlag zum Staatsziel „Friedenspolitik“  36


 

2      Ausschuss 2 – Legistische Strukturfragen   37

2.1       Jabloner Clemens, Dr. Univ.Prof. 37

2.1.1        Legistische Missstände  37

2.2       Öhlinger Theo, Dr. Univ. Prof. 39

2.2.1        Formulierungsvorschlag - Stellung Österreichs in der EU   39

2.2.2        Was soll eine Verfassungsurkunde enthalten?  42

2.2.3        Neufassung der Art. 9 Abs. 2 und 50 B-VG   47

2.2.4        Neuformulierung Bundes- und Landesgrenzen  50

2.2.5        Genehmigung von Staatsverträgen  53

2.2.6        Mitgliedschaft UNO   58

2.3       Schnizer Johannes, Dr. 61

2.3.1        Staatsgrenze  61

2.3.2        Vermögenssubstanzsicherung Elektrizitätsunternehmen  64

2.4       Wiederin Ewald, Dr. Univ. Prof. 65

2.4.1        Diskussionspapier zur Legistischen Binnenstruktur der neuen Verfassung  65

2.4.2        „Inhaltsverzeichnis“ einer neuen Bundesverfassung  94

2.4.3        Legistik  100

2.4.4        Vermögenssubstanzsicherung  105

3      Ausschuss 3 – Staatliche Institutionen   106

3.1       Hatzl Johann  106

3.1.1        Stellungnahme zum Mandat 106

3.2       Häupl Michael, Dr. 107

3.2.1        Gemeinden  107

3.3       Konecny Albrecht, Prof. 116

3.3.1        Stellungnahme Mandat 116

3.4       Kostelka Peter, Dr. 118

3.4.1        Textvorschlag Art. 26 – 33 B-VG samt Begleitschreiben  118

3.5       Matzka Manfred, Dr. 128

3.5.1        Stellungnahme Mandat 128

3.6       Schnizer Johannes, Dr. 130

3.6.1        Textvorschlag Gemeinden  130

3.6.2        Legalitätsprinzip  136

4      Ausschuss 4 – Grundrechtskatalog   137

4.1       Das Sozialdemokratische Grundrechtsforum   137

4.1.1        Bericht über das Sozialdemokratische Grundrechtsforum   137

4.1.2        Grundrechtskatalog des Sozialdemokratischen Grundrechtsforums  138

4.2       Berger Maria, Dr. 149

4.2.1        Diskussionsvorschläge zu Rundfunk- und Meinungsfreiheit 149

4.3       Funk Bernd-Christian, Dr. Univ. Prof. 150

4.3.1        Strategiepapier 150

4.3.2        Privatsphäre  153

4.3.3        Verfassungsgesetzlich gewährleistete Grundrechte – Rechtsgrundlagen  155

4.3.4        Vorschlag Meinungsfreiheit 164

4.3.5        Vorschlag Vereins- und Versammlungsfreiheit 165

4.3.6        Sozialstaatliche Gewährleistungen und soziale Grundrechte  169

4.3.7        Textvorschlag für die Einleitung zum Ausschussbericht 171

4.4       Schnizer Johannes, Dr. 172

4.4.1        Volksgruppenschutz  172

5      Ausschuss 5 – Aufgabenverteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden   173

5.1       Brauner Renate  173

5.1.1        Stellungnahme zum „Drei-Säulen-Modell“  173

5.2       Funk Bernd-Christian, Dr. Univ. Prof. 175

5.2.1        Vorschläge zur Neuformulierung und  Aufteilung von Gesetzgebungszuständigkeiten  175

5.3       Holzinger Gerhart, Dr. Univ. Prof. 178

5.3.1        Stellungnahme zum „Drei-Säulen-Modell“ einer künftigen Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern  178

5.4       Konecny Albrecht, Prof. 180

5.4.1        „Formulierung eines Teileinspruchsrechtes des Bundesrates“  180

5.5       Öhlinger Theo, Dr. Univ. Prof. 180

5.5.1        Stellungnahme zum „Drei-Säulen-Modell“  180

5.6       Prior Walter  184

5.6.1        Stellungnahme zum „Drei-Säulen-Modell“  184

5.7       Schnizer Johannes, Dr. 186

5.7.1        Punktation für eine aufgabenorientierte Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen nach dem Drei-Säulenmodell 186

5.7.2        Diskussionsvorschlag für die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen  190

5.8       Wiederin Ewald, Dr. Univ. Prof. 202

5.8.1        Stellungnahme zum „Drei-Säulen-Modell“  202

5.8.2        Textvorschlag zu „Kompetenzzuordnungen“  207

5.8.3        Kompetenztatbestände und ihre Zuordnung zu den drei Säulen  209


 

6      Ausschuss VI – Reform der Verwaltung   209

6.1       Burgstaller Gabi, Mag. 209

6.1.1        Textvorschlag zu den Grenzen der Ausgliederung  209

6.2       Häupl Michael, Dr. 209

6.2.1        Positionspapier zu Beratungen im Ausschuss  209

6.2.2        Stellungnahme zur Sicherheitsverwaltung  209

6.3       Jabloner Clemens, Dr. Univ.Prof. 209

6.3.1        Reformaspekte zur allgemeinen Verwaltungsorganisation  209

6.3.2        Schreiben an den Ausschussvorsitzenden  209

6.3.3        Stellungnahme zur Weisung samt Textvorschlag  209

6.3.4        Schreiben an den Ausschussvorsitzenden  209

6.3.5        Diensthoheit 209

6.3.6        Stellungnahme zum Berichtsentwurf 209

6.3.7        Stellungnahme zum Ausschussbericht samt Textvorschlag zur Ausgliederung  209

6.3.8        Stellungnahme zu den Vorschlägen der WKÖ   209

6.4       Matzka Manfred, Dr. 209

6.4.1        Diskussionsbeitrag zum öffentlichen Dienst 209

6.5       Matzka Manfred, Dr./Schnizer Johannes, Dr. 209

6.5.1        Gesundheitsverwaltung  209

6.6       Schnizer Johannes, Dr. 209

6.6.1        Diskussionsvorschlag Bildungsreform/Schulverfassung  209

6.6.2        Auskunftspflicht/Amtsverschwiegenheit 209

6.6.3        Vorschlag zur Neuregelung der Vollziehung des Landes  209

6.6.4        Vorschlag Sicherheitsregionen  209

6.6.5        Vorschlag zur Neuregelung der Sicherheitsverwaltung  209

7      Ausschuss VII – Strukturen besonderer Verwaltungseinrichtungen   209

7.1       Burgstaller Gabi, Mag. 209

7.1.1        Textvorschlag zu den Grenzen der Ausgliederung  209

7.2       Matzka Manfred, Dr. 209

7.2.1        Reformaspekte zur Privatwirtschaftsverwaltung  209

8      Ausschuss VIII – Demokratische Kontrollen   209

8.1       Hatzl Johann  209

8.1.1        Textvorschlag Artikel 19 Abs. 1 bis 7  209

8.2       Häupl Michael, Dr. 209

8.2.1        Kontrollrechte der Gemeinden  209

8.3       Prammer Barbara Mag  209

8.3.1        Textvorschlag Artikel 52 Absatz 1 bis 4  209

8.3.2        Textvorschlag Artikel 20 Absatz 3 und 4  209

8.3.3        Textvorschlag Artikel 44 Absatz 4  209

8.3.4        Textvorschlag Artikel 57a Absatz 1 und 2  209

8.3.5        Textvorschlag Artikel 98 Absatz 5  209

8.3.6        Textvorschlag Artikel 148e  209

9      Ausschuss IX – Rechtsschutz, Gerichtsbarkeit   209

9.1       Jabloner Clemens, Dr. Univ. Prof. (gemeinsam mit Grabenwarter Christoph, Dr. Univ. Prof. und Johann Rzeszut, Dr.) 209

9.1.1        Die Gesetzesbeschwerde als systematische Fortentwicklung der Verfassungsgerichtsbarkeit 209

9.2       Schnizer Johannes, Dr. (gemeinsam mit Stoisits Terezija, Dr.) 209

9.2.1        Verfassungsbeschwerde (1. Fassung) 209

9.2.2        Verfassungsbeschwerde (2. Fassung) 209

9.3       Schnizer Johannes, Dr. 209

9.3.1        Weisungsfreier Bundesstaatsanwalt 209

9.3.2        Kollegialorgan der Richter 209

9.3.3        Staatshaftung  209

10        Ausschuss X – Finanzverfassung   209

10.1     Häupl Michael, Dr. 209

10.1.1      Stellungnahme  209

10.1.2      Daseinsvorsorge  209

10.1.3      Vorschlag Parität 209

10.1.4      Kostenüberwälzung  209

10.1.5      Gender Budgeting  209

10.1.6      Konsultationsmechanismus  209

10.1.7      Kostentragung durch öffentlich-rechtlichen Vertrag  209

11        Präsidium   209

11.1     Kahr Claudia, Dr./Kostelka Peter, Dr. 209

11.1.1      Positionen zur Sicherheitspolitik  209

11.1.2      Überlegungen zum Endbericht 209

11.2     Kostelka Peter, Dr. 209

11.2.1      Auflistung fehlende Punkte  209

11.2.2      Weisungsfreie Verwaltung mit Ausgliederung  209

11.2.3      Einsetzung von Untersuchungsausschüssen als Minderheitenrecht mit „Organstreitverfahren“  209

11.2.4      Universitätsrecht 209

 


 

1              Ausschuss 1 – Staatsaufgaben und Staatsziele

 

 

1.1       Häupl Michael, Dr.

1.1.1   Stellungnahme Mandat

Eingebracht im Ausschuss 1, 2. Sitzung, 8.10.2003

 

 

An den

Vorsitzenden des Ausschuss 1

des Österreich-Konvents

Univ. Prof. DDr. Heinz Mayer

Schottenbastei 10-16

1010 Wien

per email

 

 

Sehr geehrter Herr Vorsitzender!

  

Gerne übermittle ich Ihnen, als Vertreter des Österreichischen Städtebundes im Österreich-Konvent, eine Stellungnahme verbunden mit inhaltlichen Schwerpunkten zu dem vom Präsidium am 11.9.2003 beschlossenen Mandat für den Ausschuss 1.

 

1. Ausgangslage:

 

Die geltende Verfassung enthält primär Bestimmungen über die Machtverteilung, jedoch trifft sie kaum Aussagen über die ihr zu Grunde liegenden Werte. Die Österreichische Bundesverfassung enthält keine Definition sogenannter Kernaufgaben, abgesehen von der Kompetenzverteilung nur wenige Aussagen über staatliche Aufgaben und erst in den letzten Jahren haben einige wenige Staatszielbestimmungen Eingang in die Verfassung gefunden.

Aus diesem Grund wird das B-VG auch vielfach als "Spielregelverfassung" bezeichnet.

 

Im Rahmen des Österreich-Konvents ist daher darüber zu beraten, ob die zukünftige Bundesverfassung einen eigenen Katalog von Kernaufgaben, Staatsaufgaben bzw. Staatszielen enthalten soll.

 

2. Kernaufgaben

 

Aus der Sicht des Österreichischen Städtebundes sollte die Österreichische Bundesverfassung einen eigenen Katalog von Kernaufgaben enthalten. Dieser Kernaufgabenkatalog soll Angelegenheiten festlegen, welche - unabhängig von parlamentarischen Mehrheiten - unter allen Umständen von staatlichen Organen, dies sind Organe, die organisatorisch den Gebietskörperschaften eingegliedert sind oder zumindest in deren Auftrag, unter deren Kontrolle und unter deren Verantwortung tätig werden, zu besorgen sind. Dabei kann auch normiert werden, dass bestimmte, eng abgegrenzte Angelegenheiten von den Organen ausschließlich durch hoheitliches und nicht durch privatwirtschaftliches Handeln zu vollziehen sind. Damit ist aber zwangsläufig eine Beschränkung des rechtspolitischen Handlungsspielraums des einfachen Gesetzgebers verbunden.

 

Bei der Festlegung von staatlichen Kernaufgaben sollte aber Zurückhaltung geübt werden. Es soll insbesondere vermieden werden, dass eine taxative Aufzählung die staatliche Tätigkeit verfassungsrechtlich begrenzen könnte, etwa aufgrund von neoliberalen Vorstellungen.

 

Jedenfalls als Kernaufgaben müssen die allgemein zur Daseinsvorsorge gezählten Aufgaben der Gebietskörperschaften definiert werden.

In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, dass die Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse auch im EU-Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents vom 18. Juli 2003, Zl. CONV 850/03, in Art III-6 weiterhin Erwähnung finden. Die EU gibt somit zu erkennen, dass sie die Leistungen der Daseinsvorsorge als Grundpfeiler des Europäischen Gesellschaftsmodells betreffend die Aufrechterhaltung der Versorgungssicherheit auf hohem Niveau und die finanzielle Verträglichkeit der genannten Dienstleistungen für die Bürger respektiert.

 

Leistungen des Daseinsvorsorge sind jene Dienstleistungen, die im öffentlichen Interesse erbracht werden und mit einer Gemeinwohlverantwortung verbunden sind. Die Daseinsvorsorge umfasst solche Aufgaben die hinsichtlich ihrer Aufgabenerfüllung anderen Gesetzen als denen des Freien Marktes gehorchen und insbesondere Kriterien wie der Versorgungssicherheit, der sozialen Erschwinglichkeit, der Gesundheit oder der Nachhaltigkeit unterliegen. Bei diesen Leistungen muss aus der Sicht des Österreichischen Städtebundes die Sicherung und Verbesserung, nicht aber die Privatisierung im Vordergrund stehen.

 

Bei der Erbringung von Leistungen der Daseinsvorsorge nehmen die Gebietskörperschaften, allen voran die Städte und Gemeinden, eine zentrale Rolle ein. Die Städte und Gemeinden sind neben der tatsächlichen Erbringung von Leistungen der Daseinsvorsorge auch dafür verantwortlich, dass die notwendige Infrastruktur zur Aufgabenerfüllung vorhanden ist.

 

Der Österreichische Städtebund spricht sich dafür aus, das Recht auf eine optimale Versorgung, mit den Leistungen der Daseinsvorsorge (Trinkwasserversorgung, Verkehr, Energie, Gesundheits- und Sozialdienstleistungen), verbunden mit der Erhaltung der notwendigen Infrastruktur, in der Bundesverfassung als Kernaufgabe zu verankern.

Damit soll festgelegt werden, dass die öffentliche Hand zum einen nicht gezwungen werden kann, sich ihrem Eigentum an Infrastruktur entledigen zu müssen und zum anderem, dass sie sich aufgrund von steigenden Privatisierungstendenzen dieser Verantwortung zur Leistungserbringung nicht völlig entziehen kann.

 

Leistungen der Daseinsvorsorge sind Angelegenheiten, die von den Gebietskörperschaften sowohl privatwirtschaftlich als auch hoheitlich (vgl. Wiener Wasserversorgungsgesetz), jedoch auch in Form der Ausgliederung oder Belehnung von Privaten besorgt werden können. Durch die Verankerung der Daseinsvorsorge in der Bundesverfassung soll sichergestellt werden, dass die Leistungen der Daseinsvorsorge nicht völlig unabhängig von staatlicher Einflussnahme durch Private in freier Konkurrenzwirtschaft erbracht werden können.


  

3. Staatsaufgaben

 

Staatsaufgaben, die keine Kernaufgaben darstellen, sollten weiterhin als Gesetzgebungskompetenzen verstanden werden, d.h. als Ermächtigung für den Gesetzgeber. Hier wird es angebracht sein, jeden einzelnen Tatbestand des bestehenden Kompetenzkatalogs zu prüfen und festzulegen, welche Staatsaufgaben weiterhin im neuen Kompetenzkatalog festgelegt werden sollten und welcher sich der Staat entledigen könnte.

 

4. Abgrenzung Kernaufgaben – Staatsaufgaben

 

Die Abgrenzung der Kernaufgaben des Staates, die im Mandat an den Ausschuss gefordert wird, von anderen Aufgaben, die für das Gemeinwesen zu erfüllen sind, ist – ausgenommen bei solchen, über die praktisch keine Differenzen bestehen (wie bei der Rechtspflege oder der Sicherheitspolizei), – eine Frage der ideologischen Positionen jener, die darüber zu befinden haben. Das Gleiche gilt für die Abgrenzung der Angelegenheiten, die ausschließlich in Formen der hoheitlichen Vollziehung zu besorgen sind, von jenen, für die privatrechtliche Handlungsweisen vorgesehen sein sollen. Eine Durchsicht des Kompetenzkatalogs des B-VG lässt erkennen, dass allgemeine Kriterien für eine Zuordnung zur einen oder anderen Kategorie kaum zu finden sind. Aus der Sicht des Österreichischen Städtebundes sollte die  Abgrenzung nicht nur aufgrund von Kostenüberlegungen erfolgen, sondern entscheidend sollten auch Bürgerserviceaspekte, demokratiepolitische und gesellschaftspolitische Überlegungen sein.

 

Was die Problematik betrifft, ob die Verfassung – sozusagen als Negativkatalog – von vornherein Angelegenheiten festlegen soll, die überhaupt nicht als Staatsaufgaben in Betracht kommen oder nur einer ausgelagerten, privaten Besorgung zugänglich sein sollen, vertritt der Österreichische Städtebund die Ansicht, dass eine solche Vorgangsweise den rechtspolitischen Handlungsspielraum des einfachen Gesetzgebers in noch höherem Maße Grenzen setzen würde als dies aufgrund der großen Regelungsdichte des Österreichischen Bundesverfassungsrechts ohnedies schon derzeit der Fall ist.

 

Bei einer bundesverfassungsgesetzlichen Regelung der Auslagerung, sollte man sich jedenfalls darauf beschränken, einen Verfassungsrahmen vorzugeben (Ermächtigung, Rechtsformen, Kontrolle, Verantwortlichkeiten). Die Festlegung der Grundzüge ist Aufgabe des Ausschusses 7!

 

5. Staatsziele

 

Die Festlegung von Staatszielen bedeutet einerseits, dass der Bundesverfassungsgesetzgeber seinem Regelungswerk ein Programm voranstellt, das er in der Folge in den materiellen Bestimmungen einzulösen gedenkt. Staatsziele beinhalten Wertvorstellungen, die die Gestaltung des Gemeinschaftslebens im Staat betreffen.

 

Einerseits stehen solche programmatischen Ziele mit der Wertneutralität eines Verfassungswerkes im Spannungsverhältnis, andererseits sind darin Versprechungen und Ankündigungen von Staatshandeln enthalten, die – ausgenommen, wo Gesetzeskompetenzen zur Verfügung stehen – nicht umsetzbar sind und dem Einzelnen auch keine subjektiven Rechte eröffnen; sie stellen sich als bloß schmückendes Beiwerk dar. Andererseits bergen sie aber die Gefahr in sich, dass sie in der Judikatur als Auslegungsregeln der Entscheidungspraxis zugrunde gelegt werden und dadurch dennoch rechtliche Konsequenzen nach sich ziehen, die auch budgetär ins Gewicht fallen können.

 

Aus der Sicht des Österreichischen Städtebundes ist daher bei der Aufnahme von Staatszielbestimmung eher Zurückhaltung geboten. Jedoch sollten sich Werte/Ziele wie etwa Vollbeschäftigung, sozialer Fortschritt, die Gleichstellung von Mann und Frau, Umweltschutz in einem Staatszielkatalog finden. Diese Staatsziele sollten in Zukunft auch eine gewisse Bindungswirkung für den Staat entfalten und nicht nur bekenntnishaften Charakter haben.

 

6. Präambel

 

Die Voranstellung einer Präambel vor ein Gesetzeswerk entspricht nicht der österreichischen Rechtstradition. Sie ist – mit noch geringerer rechtlicher Wirksamkeit – nur Ausdruck der Intentionen der verfassungsgebenden Körperschaft, die in der Regel von ideologischen oder religiösen (vgl. Streit um „Gott“ im EU-Verfassungsvertrag) Wertvorstellungen geprägt ist, und sollte in eine Verfassung, die sich doch noch eine gewisse Wertneutralität bewahren will, nicht Eingang finden.

Entschließen sich die Mitglieder im Konvent im Zuge der Beratungen dennoch dazu, der Verfassung eine Präambel voranzustellen, sollte diese insbesondere Werte wie Demokratie, Rechtsstaat, Freiheit, Toleranz und soziale Sicherheit enthalten.

 

 

1.1.2   Erster Textvorschlag zur Verankerung der Daseinsvorsorge in der Bundesverfassung

Eingebracht im Ausschuss 1, 4. Sitzung, 21.10.2003

 

 

I. Definition als Staatszielbestimmung

 

(1)               Bund, Länder und Gemeinden bekennen sich im Rahmen der Gesetzgebung und Vollziehung zu ihrer Verantwortung für die Erbringung von Leistungen im allgemeinen Interesse (Daseinsvorsorge).

 

(2)               Leistungen im allgemeinen Interesse sind insbesondere solche, die aus Gründen der Versorgungssicherheit, der sozialen Erschwinglichkeit, der Gesundheit, der Nachhaltigkeit und des territorialen und sozialen Zusammenhalts der Gesellschaft erbracht werden.

 

II. Definition als Staatsaufgabe

 

(1)               Es ist Aufgabe von Bund, Ländern und Gemeinden, Leistungen im allgemeinen Interesse selbst zu erbringen oder für deren Erbringungen durch Dritte zu sorgen.

 

(2)               Leistungen im allgemeinen Interesse sind insbesondere solche, die aus Gründen der Versorgungssicherheit, der sozialen Erschwinglichkeit, der Gesundheit, der Nachhaltigkeit und des territorialen und sozialen Zusammenhalts der Gesellschaft erbracht werden.

 

(3)               Bei der Erbringung durch Dritte haben Bund, Länder und Gemeinden durch entsprechende Kontrolle oder Einflussnahme die Qualität der Leistungserbringung zu gewährleisten.

 

 

1.1.3   3. Textvorschlag zur Verankerung der Leistungen im allgemeinen Interesse in der Bundesverfassung

Eingebracht im Ausschuss 1, 7. Sitzung, 19.11.2003

 

 

          (1)         Bund, Länder und Gemeinden gewährleisten die Erbringung von Leistungen im allgemeinen Interesse (Daseinsvorsorge).

 

          (2)         Derartige Leistungen stellen einen anerkannten, nicht diskriminierenden Mindeststandard der Teilhabe an jenen Lebensbereichen sicher, die gesellschaftlich regelmäßig vorkommen.

 

          (3)         Es sind dies sowohl marktbezogene als auch nicht marktbezogene Leistungen, die so zu erbringen sind, dass dabei insbesondere die Versorgungssicherheit, die soziale Erreichbarkeit, der Verbraucherschutz, der Gesundheitsschutz und die Nachhaltigkeit sicher gestellt sind.

 

Erläuterungen:

 

Die Verankerung der Verantwortlichkeit von Bund, Ländern und Gemeinden für die Erbringung von Leistungen der Daseinsvorsorge in der Österreichischen Bundesverfassung soll zum Ausdruck bringen, dass die Gebietskörperschaften bestrebt sind, die von ihnen eingeführten und erbrachten Leistungen der Daseinsvorsorge auch in Zukunft aufrecht zu erhalten. Mit der Erbringung dieser Leistungen werden grundlegende Bedürfnisse der Bevölkerung erfüllt. Leistungen der Daseinsvorsorge stehen der gesamten Gesellschaft, also allen Bürgern zu gleichen Bedingungen zur Verfügung und werden aufgrund gemeinwohlbezogener Überlegungen erbracht. Gemeinwohlorientierte Leistungen sollen einerseits die Grundversorgung der Bevölkerung sichern, anderseits sind sie feste Bezugspunkte des Gemeinwesens und begründen die Zugehörigkeit der Bürgerinnen und Bürger zu diesem. Die Erbringung von Leistungen im allgemeinen Interesse und/oder deren Qualitätssicherung durch die öffentliche Hand bringen darüber hinaus auch die Verantwortlichkeit des Staates für die Ziele des Gemeinwohls zum Ausdruck. Die Verfassung hat heute nicht mehr die ausschließliche Aufgabe, die Bevölkerung vor Eingriffen durch den hoheitlichen Staat zu schützen bzw. den Staatsaufbau zu regeln, vielmehr soll eine moderne Verfassung, wie etwa die Schweizer Verfassung dies zeigt, auch die Verantwortung des Staates für seine Bewohner zum Ausdruck bringen. Der Staat hat sich in den letzten Jahrzehnten zu einem Leistungsstaat entwickelt, der für seine Bevölkerung verantwortlich ist und genau das sollte auch in der Verfassung festgeschrieben werden. Seit einigen Jahren wird insbesondere von der Europäischen Union (siehe etwa das Grünbuch zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse) und im Rahmen der GATS-Verhandlungen der Trend zur Privatisierung und Liberalisierung ("Weniger Staat, mehr Markt") mit der Begründung prolongiert, dass einerseits die Öffentliche Hand einsparen kann und anderseits das Preisniveau für die Verbraucher gesenkt werden könnte.

Beispiele aus Europa zeigen aber, dass Liberalisierungen nur dann zu Einsparungen bzw. Preissenkungen geführt haben, wenn die Definition hoher Qualitätskriterien vernachlässigt wurde.

Gerade die Leistungen der Daseinsvorsorge gehorchen jedoch hinsichtlich ihrer Aufgabenerfüllung anderen Gesetzen als den Mechanismen des Freien Marktes. Im Gegenteil, sie sind in erhöhtem Maß, Kriterien wie der Versorgungssicherheit, der Kontinuität, der sozialen Erschwinglichkeit, der Gesundheit, der Nachhaltigkeit etc verpflichtet.

Leistungen der Daseinsvorsorge, wie etwa Wasser, Strom, Gas, Telekommunikation, Rundfunk und Postdienste, aber auch Sozial- Gesundheits- oder Bildungsleistungen sind Dienstleistungen, die als wesentlich für das Funktionieren einer modernen Gesellschaft angesehen werden. Obwohl sie als wesentlich gelten, können diese Dienstleistungen sowohl von privaten als auch von öffentlichen Unternehmen oder von Bund, Ländern und Gemeinden selbst, teilweise hoheitlich, erbracht werden. Die Verfügbarkeit, der Preis und die Qualität der Leistungen der Daseinsvorsorge sind per definitionem von größter Bedeutung für die Verbraucher.

Dienstleistungen von allgemeinem (wirtschaftlichen) Interesse unterscheiden sich insofern von normalen Dienstleistungen, als sie in den Augen des Staates auch dann erbracht werde müssen, wenn der Markt unter Umständen nicht genügend Anreize dafür bietet. Der Begriff der Leistungen der Daseinsvorsorge beruht auf dem Anliegen, überall gute und für alle erschwingliche Dienstleistungen zu gewähren. Diese Dienste tragen zur Verwirklichung der Ziele der Solidarität und Gleichbehandlung bei, die dem europäischen Gesellschaftsmodell zu Grunde liegen.

Gerade deshalb hat auch die Europäische Union die Bedeutung der Leistungen der Daseinsvorsorge anerkannt und haben sie Eingang in den Entwurf der Europäischen Verfassung gefunden.

 

Zum Textvorschlag im Detail:

 

Die Aufzählung der einzelnen Gebietskörperschaften soll zum Ausdruck bringen, dass Leistungen der Daseinsvorsorge von Bund, Ländern und Gemeinden erbracht werden und soll die entsprechenden Kompetenzen auch unterstreichen.

 

Der Begriff "gewährleisten" ist so zu verstehen, dass die zuständige Gebietskörperschaft die Leistung selbst oder durch Dritten erbringen lassen kann. Darüber hinaus ist die Öffentliche Hand aufgrund der Bedeutung dieser Leistungen dazu verpflichtet, dafür Sorge zu tragen, dass im Fall des Versagens der Leistungserbringung durch Dritte, der Staat die Leistungen auf jeden Fall in einer Art Reservefunktion bzw. Auffangverantwortung zu erbringen hat.

Die zuständige Gebietskörperschaft kann und muss bei jeder Leistung andere Kriterien heranziehen, um beurteilen zu können, in welcher Form sie die Leistungserbringung gewährleistet. Die Erbringung der Wasserversorgung ist anders zu beurteilen als die Telekommunikation oder der Postdienst. Im Bereich der Telekommunikation oder der Postdienste kann tatsächlich gänzlich privatisiert werden, wie dies auch bereits erfolgt ist  (auch an ausländische Unternehmen). Es reicht hier, um die Versorgung der Bevölkerung gewährleisten zu können, z.B. eine Universaldienstverordnung aus, die festschreibt, dass der Anbieter eine flächendeckende Versorgung anbieten muss und der Staat evt. die Kosten durch Subventionen trägt. Im Bereich der Wasserversorgung ist nach anderen Kriterien vorzugehen, da es sich dabei um natürliche Ressourcen handelt, bzw. ein europäisches, großflächiges Netz aufgrund geographischer Hürden nicht funktionieren kann. (Trink-)Wasserversorgung bedeutet nicht nur die Leitungen/Infrastruktur zu errichten, sondern heißt im erhöhten Maße vor allem Qualitätssicherung, sprich die Versorgung mit einwandfreien Trinkwasser und auch die soziale Erreichbarkeit zu gewährleisten. Im Bereich der Wasserversorgung ist auch der Gedanke der Nachhaltigkeit von großer Bedeutung. Im Sinne der Gewährleistungspflicht ist die Grundsicherung in diesem Bereich im Gegensatz etwa zur Versorgung mit Strom nicht durch die Errichtung und Wartung des Netzes/Leitungen erbracht.

Gewährleisten bedeutet die Leistungen auch in entsprechender Qualität zu erbringen. Was bedeutet, dass Bund, Länder und Gemeinden sich bei der Erbringungen der Leistungen - vor allem durch Dritte - einen Einfluss in der Form sichern müssen, dass wenn die Qualität der Leistungen nachlässt, sie eine sogenannte Rückholmöglichkeit haben. Sprich sie können die Leistungserbringung wieder an sich ziehen und selbst besorgen oder durch ein anderen, besser geeigneten  Dritten. Diese Qualitätssicherung ist gerade im Gesundheits-, Sozial- und Bildungsbereich, ferner auch in der Wasserver- und entsorgung unerlässlich.

 

Abs 2 soll dem Begriff "Leistungen im allgemeinen Interesse" einen Interpretationsrahmen geben. "Leistungen im allgemeinen Interesse" ist ein unbestimmter Gesetzesbegriff, der sich aufgrund gesellschaftlicher Gegebenheiten ergibt und sich durch die fortschreitende gesellschaftliche Entwicklung verändert, vom öffentlichen Diskurs bestimmt, vom einfachen Gesetzgeber beeinflusst und schließlich von Entscheidungen der Höchstgerichte ausgelegt wird.

Leistungen im allgemeinen Interesse sind Leistungen die aus Gründen des Gemeinwohls erbracht werden. Gemeinwohl ist ein Begriff, der in der österreichischen Verfassung nicht vorkommt, der aber unter Berücksichtigung der Judikatur zum öffentlichen Interesse ausgelegt werden kann bzw. kann Gemeinwohl auch als Gegenbegriff zum Privatinteresse verstanden werden. Leistungen im allgemeinen Interesse werden insbesondere deshalb erbracht, um für die Gesellschaft eine diskriminierungsfreie Grundsicherung zu gewährleisten.

Die Erbringung von Leistungen im allgemeinen Interesse ist von dem Grundgedanken getragen, dass in jeder Gesellschaft unterschiedliche Lebensbereiche vorherrschen. Davon gibt es Lebensbereiche die so regelmäßig vorkommen, dass die Gesellschaft erwartet, dass daran jedes Mitglied der Gesellschaft auch teilnehmen darf. Derartige Lebensbereiche sind etwa die Bereiche Sozial-, Gesundheitswesen oder Kultur- und Bildungswesen oder der Zugang zu natürlichen Ressourcen wie Wasser, damit verbunden aber die Entsorgung von Abwasser oder Abfällen. Ob ein Lebensbereich als anerkannt bzw. als regelmäßig vorkommend betrachtet wird ist ein dynamischer Prozess. War es vor einem Jahrhundert nicht vorstellbar, dass die ganze Bevölkerung mit Telefon, Radio oder Fernsehen ausgestattet sein wird, ist es heute anerkannt, dass jedem und jeder Telekommunikation zur Verfügung gestellt werden muss und die Benutzung dieser Medien ist auch eine regelmäßige Erscheinung in der Gesellschaft.

 

Abs 3 legt fest welche Kriterien die einzelnen Gebietskörperschaften bei der Erbringung von Leistungen im allgemeinen Interessen zu beachten haben. Leistungen im allgemeinen Interesse sind gemäß Abs.3 so zu erbringen, dass insbesondere die Kriterien Versorgungssicherheit, soziale Erreichbarkeit, Gesundheitsschutz und die Nachhaltigkeit erfüllt sind.

 

Versorgungssicherheit bedeutet, dass die Bevölkerung darauf vertrauen kann, dass die zuständige Gebietskörperschaft nach Maßgabe unterschiedlicher Kriterien dafür Sorge trägt, dass ihr etwa Sozial-, Gesundheits-, Bildungsleistungen, Trinkwasser, Telekommunikation, Postdienste, Strom, Gas und Rundfunk zur Verfügung stehen bzw. die Abwasser- und Abfallentsorgung sichergestellt sind.

 

Soziale Erreichbarkeit, im Grünbuch zu den Leistungen von allgemeinen Interesse als Erschwinglichkeit bezeichnet, stellt klar, dass Leistungen der Daseinsvorsorge für die Bevölkerung entweder zu angemessenen und vor allem erschwinglichen Preisen (insb. bei netzgebundene Einrichtungen) zur Verfügung stehen oder vom Staat unter Umständen unentgeltlich geleistet werden (Gesundheits- und Sozialbereich), damit sie für jedermann zugänglich sind. Besonderes Augenmerk sollte dabei den Bedürfnissen und Möglichkeiten von einkommensschwachen Personen und Randgruppen gelten. Die Anwendung des Grundsatzes der sozialen Erreichbarkeit trägt zum wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt der Gesellschaft bei.

Die Leistungen im allgemeinen Interesse sind auch unter Bedachtnahme auf den Gesundheitsschutz zu erbringen. Gesundheitsschutz ist ein umfassender Begriff und bei jeder einzelnen Leistungen ist nach unterschiedlichen Kriterien vorzugehen. Im Bereich der Trinkwasserversorgung etwa ist dafür Sorge zu tragen, dass im Rahmen der Gewährleistungspflicht die Versorgung der Bevölkerung mit einwandfreiem (frei von gesundheitsgefährdenden Stoffen) Trinkwasser erfolgt.

 

Der Begriff der Nachhaltigkeit kommt vor allem aus dem Bereich des Umweltrechts. Das Prinzip der Nachhaltigkeit beruht auf der Erwägung, dass die den Menschen zur Verfügung stehenden Ressourcen begrenzt sind, dass aber deren Nutzung auch künftigen Generationen ermöglicht werden soll. Die Leitidee, dass eine Befriedigung der Bedürfnisse der Gegenwart möglich sein muss, ohne zu riskieren, dass zukünftige Generationen ihre eigenen Bedürfnisse nicht befriedigen können, schlägt sich auch in einer Vielzahl politischer Programme nieder: z.B. Agenda 21, Fünftes Aktionsprogramm der EU, Österreichischer Nationaler Umweltplan und Amsterdamer Vertrag. Seit Abschluss des Amsterdamer Vertrags sind Aktivitäten sowohl der öffentlichen Hand, wie auch jene von Privaten auf ihre Nachhaltigkeit zu prüfen (Art 2 und 6 EGV, Art 2 EUV).

 

Die Unterscheidung zwischen marktbezogenen und nicht marktbezogenen Leistungen stellt einen Hinweis darauf dar, dass Leistungen im allgemeinen Interesse teilweise den Regeln des Marktes gehorchen und diesen auch weitgehend unterworfen werden können (z.b. Telekommunikation, Strom, Gas) und andere Leistungen, wie Sozial- und Gesundheitsleistungen aber anderen Regeln als denen des Marktes unterliegen. Je nach Art der Leistung muss daher die zuständige Gebietskörperschaft abwägen, ob sie die Leistung selbst erbringen muss oder ob ein Dritter diese erbringen kann.

 

 

1.2       Häupl Michael, Dr./Wittmann Peter, Dr.

1.2.1   Weiterer Textvorschlag zur Verankerung der Daseinsvorsorge in der Bundesverfassung

Eingebracht im Ausschuss 1, 6. Sitzung, 10.11.2003

 

 

          (1)         Bund, Länder und Gemeinden haben die Erbringung von Leistungen im allgemeinen Interesse (Daseinsvorsorge) zu gewährleisten und deren Qualität zu sichern.

 

          (2)         Leistungen im allgemeinen Interesse sind insbesondere solche, die aus Gründen der Versorgungssicherheit, des Verbraucherschutzes, der sozialen Erreichbarkeit, der Gesundheit, der Bildung, der Nachhaltigkeit und des territorialen und sozialen Zusammenhalts der Gesellschaft erbracht werden.

 Erläuterungen:

 

Die Verankerung der Verantwortlichkeit von Bund, Ländern und Gemeinden für die Erbringung von Leistungen der Daseinsvorsorge in der Österreichischen Bundesverfassung soll zum Ausdruck bringen, dass die Gebietskörperschaften bestrebt sind, die von ihnen eingeführten und erbrachten Leistungen der Daseinsvorsorge auch in Zukunft aufrecht zu erhalten. Mit der Erbringung dieser Leistungen werden grundlegende Bedürfnisse der Bevölkerung erfüllt. Leistungen der Daseinsvorsorge stehen der gesamten Gesellschaft, also allen Bürgern zu gleichen Bedingungen zur Verfügung und werden aufgrund gemeinwohlbezogener Überlegungen erbracht. Gemeinwohlorientierte Leistungen sollen einerseits die Grundversorgung der Bevölkerung sichern, anderseits sind sie feste Bezugspunkte des Gemeinwesens und begründen die

 

Zugehörigkeit der Bürgerinnen und Bürger zu diesem. Die Erbringung von Leistungen im allgemeinen Interesse und/oder deren Qualitätssicherung durch die öffentliche Hand bringen darüber hinaus auch die Verantwortlichkeit des Staates für die Ziele des Gemeinwohls zum Ausdruck.

Die Verfassung hat heute nicht mehr die ausschließliche Aufgabe, die Bevölkerung vor Eingriffen durch den hoheitlichen Staat zu schützen bzw. den Staatsaufbau zu regeln, vielmehr soll eine moderne Verfassung, wie etwa die Schweizer Verfassung dies zeigt, auch die Verantwortung des Staates für seine Bewohner zum Ausdruck bringen. Der Staat hat sich in den letzten Jahrzehnten zu einem Leistungsstaat entwickelt, der für seine Bevölkerung verantwortlich ist und genau das sollte auch in der Verfassung festgeschrieben werden.

Seit einigen Jahren wird insbesondere von der Europäischen Union (siehe etwa das Grünbuch zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse) und im Rahmen der GATS-Verhandlungen der Trend zur Privatisierung und Liberalisierung ("Weniger Staat, mehr Markt") mit der Begründung prolongiert, dass einerseits die Öffentliche Hand einsparen kann und anderseits das Preisniveau für die Verbraucher gesenkt werden könnte.

Beispiele aus Europa zeigen aber, dass Liberalisierungen nur dann zu Einsparungen bzw. Preissenkungen geführt haben, wenn die Definition hoher Qualitätskriterien vernachlässigt wurde.

Gerade die Leistungen der Daseinsvorsorge gehorchen jedoch hinsichtlich ihrer Aufgabenerfüllung anderen Gesetzen als den Mechanismen des Freien Marktes. Im Gegenteil, sie sind in erhöhtem Maß, Kriterien wie der Versorgungssicherheit, der Kontinuität, der sozialen Erschwinglichkeit, der Gesundheit, der Nachhaltigkeit, etc verpflichtet.

Leistungen der Daseinsvorsorge, wie etwa Wasser, Strom, Gas, Telekommunikation, Rundfunk und Postdienste, aber auch Sozial- Gesundheits- oder Bildungsleistungen sind Dienstleistungen, die als wesentlich für das Funktionieren einer modernen Gesellschaft angesehen werden. Obwohl sie als wesentlich gelten, können diese Dienstleistungen sowohl von privaten als auch von öffentlichen Unternehmen oder von Bund, Ländern und Gemeinden selbst, teilweise hoheitlich, erbracht werden. Die Verfügbarkeit, der Preis und die Qualität der Leistungen der Daseinsvorsorge sind per definitionem von größter Bedeutung für die Verbraucher.

Dienstleistungen von allgemeinem (wirtschaftlichen) Interesse unterscheiden sich insofern von normalen Dienstleistungen, als sie in den Augen des Staates auch dann erbracht werde müssen, wenn der Markt unter Umständen nicht genügend Anreize dafür bietet. Der Begriff der Leistungen der Daseinsvorsorge beruht auf dem Anliegen, überall gute und für alle erschwingliche Dienstleistungen zu gewähren. Diese Dienste tragen zur Verwirklichung der Ziele der Solidarität und Gleichbehandlung bei, die dem europäischen Gesellschaftsmodell zu Grunde liegen.

Gerade deshalb hat auch die Europäische Union die Bedeutung der Leistungen der Daseinsvorsorge anerkannt und haben sie Eingang in den Entwurf der Europäischen Verfassung gefunden.

 

Zum Textvorschlag im Detail:

 

Die Aufzählung der einzelnen Gebietskörperschaften soll zum Ausdruck bringen, dass Leistungen der Daseinsvorsorge von Bund, Ländern und Gemeinden erbracht werden und soll die entsprechenden Kompetenzen auch unterstreichen.

 

Der Begriff "gewährleisten" ist so zu verstehen, dass die zuständige Gebietskörperschaft die Leistung selbst oder durch Dritten erbringen lässt. Darüber hinaus ist die öffentliche

 

Hand aufgrund der Bedeutung dieser Leistungen dazu verpflichtet, dafür Sorge zu tragen, dass im Fall des Versagens der Leistungserbringung durch Dritte, der Staat die Leistungen auf jeden Fall in einer Art Reservefunktion bzw. Auffangverantwortung zu erbringen hat.

Die zuständige Gebietskörperschaft kann und muss bei jeder Leistung andere Kriterien heranziehen, um beurteilen zu können, in welcher Form sie die Leistungserbringung gewährleistet. Die Erbringung der Wasserversorgung ist anders zu beurteilen als die Telekommunikation oder der Postdienst. Im Bereich der Telekommunikation oder der Postdienste kann tatsächlich gänzlich privatisiert werden, wie dies auch bereits erfolgt ist  (auch an ausländische Unternehmen). Es reicht hier, um die Versorgung der Bevölkerung gewährleisten zu können, z.B. eine Universaldienstverordnung aus, die festschreibt, dass der Anbieter eine flächendeckende Versorgung anbieten muss und der Staat evt. die Kosten durch Subventionen trägt. Im Bereich der Wasserversorgung ist nach anderen Kriterien vorzugehen, da es sich dabei um natürliche Ressourcen handelt, bzw. ein europäisches, großflächiges Netz aufgrund geographischer Hürden nicht funktionieren kann .

 

Qualität sichern heißt u.a., dass Bund, Länder und Gemeinden sich bei der Erbringungen der Leistungen - vor allem durch Dritte - einen Einfluss in der Form sichern müssen, dass wenn die Qualität der Leistungen nachlässt, sie etwa eine sogenannte Rückholmöglichkeit haben. Sprich sie können die Leistungserbringung wieder an sich ziehen und selbst besorgen oder durch ein anderen Dritten. Diese Qualitätssicherung ist gerade im Gesundheits-, Sozial- und Bildungsbereich, ferner auch in der Wasserver- und entsorgung unerlässlich.

 

Eine Definition des Begriffes "Leistungen von allgemeinen Interesse" ist insbesondere deshalb notwendig, um den Interpretationsspielraum dieses weiten und unklaren Begriffes einzugrenzen und einen Rahmen abzustecken (Die Sorge für das Gemeindeschwimmbad kann dann nicht mehr abgeleitet werden). Dies ist deshalb erforderlich, da der Inhalt dieses Staatsziels den Maßstab einer möglichen Gesetze- bzw. Verordnungsprüfung durch den Verfassungsgerichtshof bilden soll.

 

Versorgungssicherheit bedeutet, dass die Bevölkerung darauf vertrauen kann, dass die zuständige Gebietskörperschaft nach Maßgabe unterschiedlicher Kriterien dafür Sorge trägt, dass ihr Sozial-, Gesundheits-, Bildungsleistungen, Trinkwasser, Telekommunikation, Postdienste, Strom, Gas und Rundfunk zur Verfügung stehen bzw. die Abwasser- und Abfallentsorgung sichergestellt ist.

 

Soziale Erreichbarkeit stellt klar, dass Leistungen der Daseinsvorsorge für die Bevölkerung entweder zu angemessenen Preisen (insb. bei netzgebundene Einrichtungen) zur Verfügung stehen oder vom Staat unter Umständen unentgeltlich geleistet werden (Gesundheits- und Sozialbereich). Besonderes Augenmerk sollte dabei den Bedürfnissen und Möglichkeiten von einkommensschwachen Personen und Randgruppen gelten.

 

 

1.3       Öhlinger Theo, Dr. Univ. Prof.

1.3.1   Stellungnahme Mandat

Eingebracht im Ausschuss 1, 2. Sitzung, 8.10.2003

 

 

Staatsziele und Staatsaufgaben

Einige vorläufige Thesen

zum "Mandat" des Ausschusses

 

1. Zu unterscheiden ist zwischen

– Staatszielen und Staatsaufgaben in einem allgemeinen, dem positiven Verfassungsrecht vorgelagerten Sinn

– und verfassungsrechtlichen Staatszielbestimmungen und Verfassungsaufträgen.

 

Zwischen den Begriffen Staatszielen und Staatsaufgaben bzw. Staatszielbestimmungen und Verfassungsaufträgen lassen sich jeweils keine scharfen Grenzen ziehen. Im Großen und Ganzen kann man sagen, dass Staatsziele bzw. Staatszielbestimmungen abstrakter, Staatsaufgaben bzw. Verfassungsaufträge konkreter sind; doch ist die Abgrenzung fließend und die Terminologie in der Literatur uneinheitlich. Eine präzise Definition ist für die Zwecke dieses Ausschusses aber auch nicht notwendig.

 

2. Eine verfassungsrechtliche Positivierung von Staatszielen und Staatsaufgaben (im Sinne von Staatszielbestimmungen und Verfassungsaufträgen) kann einen doppelten Sinn haben:

a. Sie kann eine Handlungs- oder Gewährleistungspflicht des Staates zum Ausdruck bringen.

b. Sie kann aber auch als Begrenzung des Staates verstanden werden – etwa in dem Sinn, dass staatliche Aktivitäten durch die verfassungsrechtlich festgelegten Aufgaben beschränkt werden.

Beide Ziele heben sich wechselseitig auf.

 

3. "Staatsaufgaben" ist – pointiert formuliert – ein anderes Wort für Politik. Die Auffassung darüber, welche Aufgaben der Staat besorgen und welche Ziele er anstreben soll, ist daher ständig im Fluss und Gegenstand politischer Auseinandersetzung zwischen den Parteien. Es ist der Sinn einer rechtsstaatlichen-demokratischen Verfassung, diesem politischen Prozess einen festen Rahmen zu geben, nicht aber, diesen Prozess verfassungsrechtlich zu fixieren und zu versteinern.

Gleiches gilt für den engeren Begriff der "Kernaufgaben".

 

Es gibt freilich Themen, die im politischen Alltag gewissermaßen außer Streit zu stellen durchaus sinnvoll sein kann. Das gilt vor allem für Ziele und Werte, die in einem auf der Mehrheitsregel beruhenden demokratischen Willensbildungsprozess nicht über ausreichende Artikulations- und Durchsetzungskraft verfügen. Ein illustratives Beispiel ist der Umweltschutz, dessen langfristige Komponente Gefahr läuft, in dem durch kurzfristige Legislaturperioden geprägten politischen Prozess unzulänglich berücksichtigt zu werden. Dazu eignen sich Staatszielbestimmungen.

Das – wohl nicht nachahmenswerte – amerikanische Beispiel zeigt ferner, dass auch elementare Leistungen der Daseinsvorsorge und der sozialen Sicherheit unter den aktuellen Sparzwängen des Staates und einer sozioökonomischen Entwicklung, die gesellschaftliche Ungleichheiten verstärkt, in der politischen Auseinandersetzung um parlamentarische Mehrheiten in Gefahr sind, "unter die Räder" zu kommen. Das "europäische Modell" des sozialen Rechtsstaates als Staatszielbestimmung verfassungsrechtlich zu verankern, macht daher einen guten Sinn. Auf der Ebene der EU ist dies durch das Kapitel "Solidarität" der EU-Grundrechtecharta (2. Teil des Entwurfs einer Verfassung der Union) bereits erfolgt.

 

4. Die geltende österreichische Bundesverfassung enthält punktuell und unsystematisch eine Reihe von Staatszielbestimmungen. Ohne Anspruch auf Vollständigkeit seien genannt:

-     das Verbot nazistischer Tätigkeit (VerbotsG)

-     die dauernde Neutralität (NeutralitätsBVG)

-     umfassende Landesverteidigung (Art 9a B-VG)

-     Umweltschutz (UmweltschutzBVG)

-     Gleichbehandlung von Behinderten und Gleichstellung von Mann und Frau (Art 7 Abs 1 B-VG)

-     Schutz der Volksgruppen (Art 8 Abs 2 B-VG)

-     Rundfunk als öffentliche Aufgabe (RundfunkBVG)

-     Gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht (Art 13 Abs 2 B-VG).

Über eine Streichung dieser Bestimmungen dürfte kaum ein Konsens herstellbar sein. Es wird daher eine Aufgabe des Ausschusses sein, über den Einbau dieser Bestimmungen in den Text einer geschlossenen Verfassungsurkunde – wie sie das Ziel des Konvents ist – zu beraten. Mögliche legistische Alternativen sind:

a. Die Zusammenfassung in einem Katalog, etwa als Unterabschnitt des Ersten
    Hauptstücks des B-VG. Dabei stellt sich die Frage nach einer Ergänzung im
    Sinn einer Abrundung dieses Katalogs.

b. Die Zuordnung zu anderen Teilen der (künftigen) Bundesverfassung. Dabei
    bietet sich in einer Reihe von Fällen der Einbau in einen allfälligen
    Grundrechtekatalog an.

5. Die Frage weiterer Staatszielbestimmungen oder Verfassungsaufträge wird sich jedenfalls auch im Rahmen des Grundrechtsausschusses stellen, vor allem unter dem Aspekt sozialer Grundrechte (siehe v.a. den bereits erwähnten Abschnitt "Solidarität" der EU-Grundrechtecharta, der einen Mindeststandard für die Mitgliedstaaten vorgibt).

6. Der normative Gehalt von Staatszielbestimmungen ist allerdings gering, wie sich am Beispiel des UmweltschutzBVG oder des Art 13 B-VG (gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht) leicht zeigen ließe. Das liegt zum einen daran, dass die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers zwangsläufig groß bleiben muss, zum anderen aber auch daran, dass solche Verfassungsregelungen kaum gerichtlich durchsetzbar sind. Ein (Verfassungs-)Gericht ist auf die Feststellung einer mangelnden Umsetzung von Staatszielbestimmungen und Verfassungsaufträgen beschränkt, kann aber diese Unterlassung nicht durch seine Entscheidung substituieren. Allerdings hat der VfGH Techniken der Gesetzesaufhebung entwickelt, mit denen auch auf ein Unterlassen des Gesetzgebers reagiert werden kann (VfGH Slg 8017/1977, 13.477/1993, 14.075/1995; 16.316/2001 u.a.). Eine gänzliche Untätigkeit des Gesetzgebers kann aber vom VfGH nicht aufgegriffen werden (VfGH Slg 14.453/1996 zur fehlenden gesetzlichen Grundlage für das – nach Art 10 EMRK zu ermöglichende – private terrestrische Fernsehen).

Eine explizite Ermächtigung des VfGH zu einem Feststellungserkenntnis nach dem Beispiel der portugiesischen Verfassung (Art 238) dürfte gegenüber dieser Judikatur kaum Verbesserungen bringen.

7. Präambeln entsprechen nicht dem herkömmlichen Stil österreichischer Verfassungsgesetzgebung. Das ist kein hinreichendes Argument gegen eine Präambel in einer neuen Verfassung. Aber der normative Gehalt von Präambeln steht in keinem Verhältnis zu dem dadurch im Regelfall provozierten ideologischen Streit. Die Schaffung einer neuen Verfassung steht vor vielen Hürden. Es sollte nicht künstlich eine weitere Hürde durch die Forderung nach einer Präambel konstruiert werden.

 

 

1.3.2   Stellungnahme zur Neutralität

Eingebracht im Ausschuss 1, 10. Sitzung, 14.1.2004

 

 

Neutralität als Staatszielbestimmung in einer

künftigen Bundesverfassung

I.

Die österreichische Neutralität ist im Jahre 2004 gewiss nicht mehr das, was sie zwischen 1955 und 1990 war. Geändert haben sich zum einen die außenpolitischen Rahmenbedingungen, vor allem durch den Zusammenbruch der Sowjetunion und des Warschauer Paktes. Verändert haben sich ferner rechtliche Überzeugungen wie jene über das Verhältnis von UN-Mitgliedschaft und Neutralität: Während die ältere österreichische Lehre im Sinne der so genannten Verdroß-Doktrin von einem Vorrang der Neutralitätspflichten gegenüber den Pflichten aus der UN-Satzung ausging, gilt heute unbestritten eine Teilnahme an vom Sicherheitsrat legitimierten militärischen Aktionen als mit der Neutralität vereinbar.

Eine markante Änderung hat schließlich die EU-Mitgliedschaft bewirkt. Zu den Zielen der EU gehört auch eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP). Diese umfasst sämtliche Fragen der äußeren Sicherheit inklusive einer "schrittweisen Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik …, die zu einer gemeinsamen Verteidigung führen könnte, falls der Europäische Rat dies beschließt" (Art 17 Abs 1 EUV). Dies schließt auch "Kampfein­sätze bei der Krisenbewältigung einschließlich friedensschaffender Maßnahmen" ein (Art 17 Abs 2 EUV). Ziel der GASP ist ua die "Wahrung der gemeinsamen Werte, der grundlegenden Interessen, der Unabhängigkeit und der Unversehrtheit der Union" sowie "die Wahrung des Friedens und die Stärkung der internationalen Sicherheit", dies im Einklang mit den Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen (Art 11 Abs 1 EUV). Damit ist – da sich Neutralität und eine gemeinsame Verteidigungspolitik widersprechen – in die "immerwährende" Neutralität Österreichs ein Ablauftermin eingebaut, der nur noch kein festes Datum hat (certus quam, incertus quando).

Allerdings lässt die Realität der GASP Spielräume für die Mitgliedstaaten offen. Derzeit erscheint es noch durchaus möglich, innerhalb der EU so etwas wie eine Neutralitäts­politik zu verfolgen. Zu beachten ist freilich auch die Gemeinsame Erklärung Nr. 1 zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik in der Schlussakte zum Beitrittsvertrag von 1994, wonach u.a.

-- die neuen Mitgliedstaaten ab dem Zeitpunkt ihres Beitritts bereit und fähig sein werden, sich in vollem Umfang und aktiv an der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, so wie sie im Vertrag über die Europäische Union definiert ist, zu beteiligen;

-- die neuen Mitgliedstaaten mit dem Beitritt alle Ziele des Vertrags, die Bestimmungen in Titel V des Vertrags und die ihm beigefügten einschlägigen Erklärungen vollständig und vorbehaltlos übernehmen werden.

Auch im EUV selbst wird festgehalten, dass die Mitgliedstaaten "die Außen- und Sicherheitspolitik der Union aktiv und vorbehaltlos im Geiste der Loyalität und der gegenseitigen Solidarität" unterstützen (Art 11 Abs 2 EUV). Andererseits heißt es auch im Art 17 Abs 1 2. Unterabsatz EUV, dass die "Politik der Union nach diesem Artikel … nicht den besonderen Charakter der Sicherheits- und Verteidigungspolitik bestimmter Mitgliedstaaten (berührt)" (sog. "Irische Klausel").

II.

Der Bundesverfassungsgesetzgeber hat auf diese Entwicklung durch Art 23f B-VG reagiert. Danach wirkt Österreich an der GASP mit, und zwar einschließlich der Petersberger Aufgaben ("Aufgaben gemäß Art. 17 Abs. 2" EUV) sowie wirtschaftlicher Sanktionen gegenüber Drittstaaten. Art 23f Abs 1 letzter Satz, Abs 2, Abs 3 und Abs 4 B-VG enthalten lediglich verfahrensrechtliche Regelungen (Genehmigung gewisser Beschlüsse durch den Nationalrat mit qualifizierter Mehrheit – was sich auch schon aus Art 50 Abs 3 B-VG ergeben würde; Recht des Nationalrats zu verbindlichen Stellungnahmen gemäß Art 23e B-VG; Einvernehmen zwischen Bundeskanzler und Außenminister bei einschlägigen Beschlüssen der EU über friedenserhaltende und friedensschaffende Aufgaben sowie den Aufbau einer gemeinsamen Verteidigungspolitik; Mitwirkung des Nationalrats bei Entsendung von Militärs). Er normiert aber expressis verbis keine inhaltlichen Beschränkungen der im ersten Satz des Art 23f Abs 1 B-VG proklamierten "Mitwirkung".

Inwieweit dabei eine Bindung Österreichs an die dauernde Neutralität besteht, ist strittig und wird von einem Teil der Lehre (im Einklang mit den Materialien zu Art 23f B-VG) verneint. Eine Vereinbarkeit mit der österreichischen Neutralität könnte allenfalls im Zusammenhang mit der in Art 11 Abs 1 EUV normierten Bindung der EU an die Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen (siehe zuvor) argumentiert werden: Nur solche "friedensschaffende" Einsätze mit Militärgewalt sind der EU erlaubt, die durch den Sicherheitsrat legitimiert sind. Die Beteiligung an solchen Maßnahmen steht aber nach heutiger Auffassung ohnehin nicht im Widerspruch zur Neutralität.

Weitgehend unbestritten ist, dass gewisse "Kernelemente" der ursprünglichen Neutralität für Österreich auch weiterhin – jedenfalls innerstaatlich – verbindlich sind. Es ist dies zum einen die generelle Verpflichtung eines Neutralen, nicht an einem "Krieg" teilzunehmen (soweit militärische Aktionen nicht durch den Sicherheitsrat legitimiert sind). Es sind dies ferner die im Art I Abs 2 NeutralitätsBVG angesprochenen Verpflichtungen, nicht einem militärischen Bündnis beizutreten und die Errichtung militärischer Stützpunkte fremder Staaten auf österreichischem Territorium nicht zu dulden. Ungeachtet der Fraglichkeit der österreichischen Neutralität aus internationaler und völkerrechtlicher Sicht bewirken diese Bestimmungen des NeutralitätsBVG im innerstaatlichen Bereich, dass jede weitere Einschränkung der Neutralität, vor allem auch der Beitritt zu einem Verteidigungsbündnis, als verfassungsändernd zu qualifizieren ist und daher einer Zweidrittelmehrheit im Nationalrat bedarf.

III.

Wie immer man den Stellenwert der Neutralität für Österreichs Außenpolitik bewertet, er ist jedenfalls innenpolitisch äußerst kontroversiell. Das ist erst jüngst im Zusammenhang mit einer im EU-Verfassungsvertrag zur Diskussion gestellten Beistandspflicht auf europäischer
Ebene deutlich geworden. Es stellt aber keine Aufgabe eines Ausschusses des Konvents
- dessen Arbeitsweise nach § 21 Abs 3 der Geschäftsordnung auf Konsens ausgerichtet ist - dar, dieses strittige Thema zu entscheiden. Der Ausschuss 1 ist weder der geeignete Ort, die Neutralität zu reanimieren noch sie zu entsorgen. Insofern empfiehlt es sich, inhaltlich am bestehenden Verfassungsrecht vorerst festzuhalten.

Dies könnte am einfachsten durch Aufrechterhaltung des geltenden NeutralitätsBVG geschehen. Im Ausschuss 2 zeichnet sich die Auffassung ab, dass es auch in Zukunft neben der Stammurkunde der Bundesverfassung einige weitere Bundesverfassungsgesetze geben wird. Mehrere Mitglieder des Präsidiums haben dies bereits vorgeschlagen. Im Ausschuss 2 wurde das NeutralitätsBVG als ein Kandidat für ein solches außerhalb der Stammurkunde bestehendes Bundesverfassungsgesetz genannt. Offen ist dabei noch die Frage, wie diese Bundesverfassungs­gesetze mit der Verfassungsurkunde verknüpft werden sollen. Doch ist dies eine Frage, die im Ausschuss 2 zu klären sein wird.

Es handelt sich auch um einen Kompromiss der Sache nach: Die Befürworter der Neutralität verzichten damit auf deren Verankerung im Haupttext der (künftigen) Bundesverfassung, ihre Kritiker auf die gänzliche Eliminierung aus dem Verfassungsrecht.

Für diese Lösung spricht weiters, dass die Entwicklung auf europäischer Ebene im Fluss ist und eine Anpassung der Bundesverfassung zweckmäßigerweise zu jenem Zeitpunkt erfolgen soll, an dem sich diese Entwicklung klarer konturiert.

Es wird daher vorgeschlagen, das NeutralitätsBVG unverändert neben der künftigen Verfassungsurkunde aufrecht zu erhalten und den Ausschuss 2 um die Klärung der Frage zu ersuchen, wie dieses Nebeneinander legistisch zu gestalten wäre. Eine andere Lösung scheint nicht konsensfähig zu sein.

 

 

1.4       Specht Leopold, Dr.

1.4.1   Stellungnahme zur Vorgangsweise des Ausschusses 1

Eingebracht im Ausschuss 1, 3. Sitzung, 15.10.2003

 

 

Sehr geehrter Herr Vorsitzender!

 

Ich darf versuchen, meine Überlegungen zur Konkretisierung von Staatszielen und –aufgaben weiter zu präzisieren:

 

(1)   Tatsächlich wurde anlässlich der Ausschusssitzung vom 08. 10. 2003 lediglich oberflächlich Konsens erzielt, sich nicht an einem umfassenden Katalog von Staatszielen und –aufgaben zu versuchen. Ich sehe in einem – selbst taxativen – Katalog derartiger Ziele und Aufgaben mehr eine Verengung denn eine Erweiterung des Prozesses der Formulierung neuer und der inhaltlichen Gestaltung bestehender Staatsziele. Die bereits normierten Staatsziele und –aufgaben sollten jedoch in einer Norm zusammengefasst werden, mit dem Verweis, dass als solche festgestellte Staatsziele und –aufgaben verpflichtend für Gesetzgebung und Vollziehung sind.

(2)   Daher plädiere ich weiters für den Versuch, Staatsziele und –aufgaben allgemein anzusprechen, deren Wahrung und Realisierung der gesamten Vollziehung (Verwaltung und Gerichtsbarkeit) auf zu tragen und die Gesetzgebung in diesem Sinne zu verpflichten.

(3)   Überlegungen zur Aufnahme von Staatszielen und –aufgaben alleine unter dem Gesichtspunkt der Sanktionierung von Behördenverhalten anzustellen, hieße, lediglich einen Aspekt des Problems zu reflektieren. Einerseits finden im Wege des Gemeinschaftsrechts – welches, soweit unmittelbar anzuwenden, bereits derzeit (etwa) von der Verwaltung zu vollziehen ist, wenn eine gesetzliche Grundlage iSd Art 18 B-VG fehlt – Zielvorstellungen (die Grundfreiheiten) Eingang in die Rechtsordnung und binden die Vollziehung. Derartige Zielvorstellungen konditionieren den politischen Prozess, sie binden den Gesetzgeber und die Vollziehung. Die Konkretisierung obliegt – derzeit – vor allem dem Europäischen Gerichtshof.

(4)   Im Wege der Ziele der EU und konkretisiert durch den EuGH verlieren traditionelle Unterscheidungen – etwa zwischen Verwaltung und Gerichtsbarkeit; oder zwischen Privatrecht und öffentlichem Recht – zusehends an Schärfe. Beispielsweise verweise ich auf die derzeitige Diskussion über Eingriffsnormen im Privatrecht im Gefolge der Ingmar-Entscheidung [EuGH, Urt. v. 09. 11. 2000 – Rs. C-381/98 (Ingmar GB Ltd. v. Eaton Leonhard Technologies Inc.)]. Diese Diskussion kristallisiert um den Ausspruch des Gerichtshofes, die Handelsvertreter-Richtlinie (RL 85/653/EWG vom 18.12. 1986) ziele auf den Schutz der Niederlassungsfreiheit und des unverfälschten Wettbewerbs.

Die an dieses Urteil anknüpfende Diskussion hält mittlerweile bei Folgendem: (a) die Anwendung von Eingriffsnormen verlange die Beachtung „rechtlicher policies“ (Staudinger, Kommentar des BGB, 13. Aufl. 2002, RZ 36 zu Art 34 EGBGB); (b) Art 34 EGBGB normiere eine „grundrechtsspezifische Eingriffsnorm“ der unterlegenen Partei in einer Situation gestörter Vertragsparität (Reich, „Grundgesetz und internationales Vertragsrecht“, NJW 1994, Heft 33); (c) „internrechtliche Abgrenzungen von öffentlichem Recht und Privatrecht“ seien nicht geeignet, das Phänomen der Eingriffsnormen zu erfassen. Trotzdem verschwimmen Eingriffsnormen nicht zu einer „nebulöse(n) Masse von Rechtsnormen, die nur formal durch die Unverzichtbarkeit ihrer Anwendung (....) oder durch ihre Zugehörigkeit zum öffentlichen Recht umschrieben werden können. Vielmehr ist man sich überwiegend einig, dass eine Definition nur anhand materieller Kriterien in Betracht kommt: Die Bestimmung erfolgt auf Grund der Sachnormzwecke.“ (Sonnenberger, „Das trojanische Pferd im IPR oder notwendige Ergänzung?“, IPRax 2003, Heft 2).

 

 

(5)   Die Alternative zur Formulierung eines Kataloges von Zielen und Aufgaben ist in der Erarbeitung von Vorgaben zu sehen. Das von Funk angesprochene Koordinatensystem aus Grundsätzen unterschiedlicher Ordnung erscheint mir eine erste Annäherung an die Lösung der Frage, wie ein offenes Verfahren der Konkretisierung und (normativen) Kristallisierung von Staatszielen und –aufgaben gefasst werden kann. Allgemeine Bestimmungen von Zielen und Aufgaben des Staates (besser: Anforderungen an das Gemeinwesen) – im politischen Prozess – und die normative Fassung – verfassungsgesetzlich – vorgegebene Prinzipien werden durch die Erfordernisse jeweiliger Sachverhalte – im Wege von Verfahren und, wenn notwendig, in Entscheidungen – konkretisiert. Derartige Prinzipien – Ziele „zweiter Ordnung“? – können beispielsweise sein: Legalität, Nachhaltigkeit, Effizienz, Nichtdiskriminierung, Ressourcenschonung, Verhältnismäßigkeit, Zugang zu Lebenschancen.

Wichtig erscheint mir der Gedanke, dass derart Entscheidungsgrundlagen nicht nur im Sinne der Sanktion ex-post, sondern – vor allem – im Sinne einer Gestaltung formulierbar sind.

 

Da ich an der Teilnahme an der Ausschusssitzung vom 15. Oktober 2003 verhindert bin, darf ich Sie, sehr geehrter Herr Vorsitzender, ersuchen, mein (kurzes) Papier zur Diskussion zu stellen und Herrn Prof. Raschauer, es gegebenen Falls vorzutragen.

 

 

1.4.2   Textvorschlag zur Neutralität

Eingebracht im Ausschuss 1, 10. Sitzung, 14.1.2004

 

 

Neutralität als Staatszielbestimmung

 

(1) Nicht ein weniger an Neutralität, sondern ein anderes Verständnis von immerwährender Neutralität greift im Gefolge der Mitgliedschaft Österreichs in der EU Platz. Ein älteres Verständnis von immerwährender Neutralität normiert sekundäre Verpflichtungen sehr weitgehend: etwa die Verpflichtung zu wirtschaftlicher Vorsorge für den Krisenfall; oder Handelspolitik als von immerwährender Neutralität schon zu Friedenszeiten bestimmt. Nunmehr ist immerwährende Neutralität auf den Kern beschränkt, der im BVG Neutralität formuliert ist: kein Beitritt zu militärischem Bündnis und Verbot der Errichtung militärischer Stützpunkte fremder Staaten auf seinem Gebiet.

 

(2) Dogmatisch bedingt immerwährende Neutralität – im Sinne eines jüngeren Verständnisses -- auch „ein Mehr“ als Neutralität und ist nicht Bündnisfreiheit gleich zu setzen. Neutralität beschreibt zunächst den völkerrechtlichen Status eines Staates im Kriegsfall. Die Entscheidung eines Staates, sich nicht an einem militärischen Konflikt zu beteiligen, begründet dessen Neutralität. Die Pflichten des Neutralen sind: (i) Enthaltungspflicht; (ii) Verhinderungspflicht; (iii) Unparteilichkeit; (iv) Duldungspflichten. Unter Blockfreiheit ist dagegen völkerrechtlich die Entscheidung eines Staates zu verstehen, sich keinem militärischen Bündnis anzuschließen. Diese Entscheidung determiniert jedoch nicht das Verhalten des Blockfreien im Falle kriegerischer Auseinandersetzung.

 

(3) Die Ausgestaltung des Instituts der immerwährenden Neutralität alleine durch die Bundesregierung legt nahe, die immerwährende Neutralität in ihrem rechtlich argumentierbaren Gehalt verbindlich zu formulieren. Dies ermöglichte gegebenen falls auch den korrigierenden Eingriff des VfGH.

 

(4) Ein älteres Verständnis von immerwährender Neutralität ist mit den Verpflichtungen Österreichs aus dem EUV nicht vereinbar. Dies jedoch aus den von der älteren Lehre formulierten Vorkehrungs- und Vorbereitungspflichten des immerwährend neutralen Staates. Das Argument, die Mitgliedschaft in der EU verpflichte etwa zur Teilnahme an Embargos – und führe zur Parteinahme in Friedenszeiten – überzeugt dagegen nicht (siehe unten). Würde das Argument, Österreich sei an Embargobeschlüsse der EU gebunden, auch auf den Falle kriegerischer Auseinandersetzungen zwischen Drittstaaten erweitert, kann von immerwährender Neutralität nicht mehr die Rede sein; nicht einmal mehr von Neutralität.

Das Argument, Österreich sei aus dem EUV verpflichtet, etwa Embargobeschlüsse mit zu tragen, ist jedoch verfehlt. Dieses Argument ist auf Art 301 EGV gestützt und übersieht, dass Art 23 EUV ein spezielles procedere für Beschlüsse über Maßnahmen im Rahmen der GASP normiert. Art 301 EGV normiert das Verfahren nachdem ein gemeinsamer Standpunkt eingenommen oder gemeinsame Aktionen durch den Rat beschlossen wurden. Die Beschlussfassung von gemeinsamen Standpunkten und gemeinsamen Aktionen folgt jedoch dem Verfahren des Art 23 EUV. Österreich ist daher berechtigt -- und aus dem BVG Neutralität verpflichtet --, bei Beschlussfassungen gem Art 23 EUV, sich der Stimme zu enthalten, sollten Beschlüsse des Rates den neutralitätsrechtlichen Verpflichtungen Österreichs entgegen stehen. Österreich ist in diesem Fall weiters verpflichtet, eine Erklärung abzugeben, die Stimmenthaltung sei den neutralitätsrechtlichen Verpflichtungen Österreichs geschuldet. Dies mit der Konsequenz, dass Österreich nicht verpflichtet ist, einen entsprechenden Beschluss durch zu führen oder sich an Aktionen zu beteiligen. Die in Art 23 Abs 1 EUV normierte Verpflichtung, alles zu unterlassen, „was dem auf diesen Beschluss beruhenden Vorgehen der Union zuwiderlaufen und es behindern könnte“, ist im Sinne der Enthaltungspflicht des Neutralen zu interpretieren und zu handhaben. Sowohl der erste als auch der zweite Absatz des Art 23 EUV räumen Österreich ausreichenden Spielraum zur Erfüllung der neutralitätsrechtlichen Verpflichtungen ein.

 

(5) Die Mitwirkung Österreichs an „Maßnahmen (..), mit denen die Wirtschaftsbeziehungen zu einem oder mehreren dritten Ländern ausgesetzt, eingeschränkt oder vollständig eingestellt werden“ (Art 23 f B-VG) ist im Lichte der Verpflichtungen Österreichs aus der Charta der Vereinten Nationen zu interpretieren. Dieser Interpretationsrahmen ist dem EUV immanent. Verwiesen sei auf Art 11 EUV. Die Wahrung der Interessen der EU hat ebenso „im Einklang mit den Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen“ zu erfolgen, wie die Wahrung des Friedens und die Stärkung der internationalen Sicherheit.

Die Teilnahme Österreichs an Maßnahmen der UN in der schon vor dem Beitritt Österreichs zur EU praktizierten Weise ist jedenfalls auch innerhalb der EU – soweit in Einklang mit der Charta der UN – unbedenklich. Ebenso erscheint die Teilnahme an Maßnahmen der EU möglich, soweit diese in Erfüllung von Beschlüssen der UN erfolgen. Dies auch an Maßnahmen, welche der Qualität nach über die vor 1995 eingehaltenen Restriktionen hinausgehen. Dies sind „friedenserhaltende Aufgaben sowie Kampfeinsätze bei Krisenbewältigung einschließlich friedensschaffender Maßnahmen“ (Art 23 f B-VG). Qualität und Quantität der zur Teilnahme an derartigen Maßnahmen von Österreich bereitgestellten Ressourcen bestimmt Österreich (Helsinki Accords).

 

(6) Die immerwährende Neutralität bestimmt die Teilnahme Österreichs an der GASP demnach inhaltlich. Der Inhalt dieser Neutralität wird im Sinne der Friedensordnung der UN konkretisiert, soweit Österreich die Teilnahme an Maßnahmen im Rahmen der GASP, gem Art 17 EUV zu erwägen hat.

Bei Beibehaltung des BVG Neutralität sollte eine Novelle des Art 23 f B-VG dies präzisieren:

 

Art 23 f. (1) (.....) Dies schließt die Mitwirkung an Aufgaben gemäß Art 17 Abs. 2 dieses Vertrages sowie an Maßnahmen ein, mit denen die Wirtschaftsbeziehungen zu einem oder mehreren dritten Ländern ausgesetzt, eingeschränkt oder vollständig eingestellt werden, soweit diese Maßnahmen in Erfüllung eines Mandates der Vereinten Nationen erfolgen. (.....).

(2) (.....)

(3) An Beschlüssen betreffend friedenserhaltende Aufgaben sowie Kampfeinsätze bei der Krisenbewältigung einschließlich friedensschaffender Maßnahmen kann Österreich mitwirken, soweit derartige Beschlüsse in Erfüllung eines Mandates der Vereinten Nationen gefasst werden.

(4) (.....).

 

 

1.5       Verzetnitsch Fritz

1.5.1   Stellungnahme Mandat

Eingebracht im Ausschuss 1, 3. Sitzung, 15.10.2003

 

 

Verantwortungsbereiche des modernen Wohlfahrtsstaates

 

 

Anstelle einer Diskussion über Staatsaufgaben – gegebenenfalls in Abgrenzung zu Staatszielen – fordern wir eine klare Festlegung von Verantwortungsbereichen des Staates. Es geht darum, den Wohlfahrtsstaat des 21. Jahrhunderts in eine zeitgemäße Verfassung zu bringen. Dies erscheint uns weniger missverständlich als die Festschreibung von Staats- bzw. Kernaufgaben.

 

Verantwortungsbereiche des Staates sind insbesondere:

 

-      Stabilisierung und Aufrechterhaltung von Wachstum und Beschäftigung, insbesondere die wirtschaftspolitische Verantwortung für Vollbeschäftigung unter Beachtung der Lebensstandardsicherung (Lebensunterhaltsprinzip) und der Qualität von Arbeitsplätzen

-                 Verbesserung von Produktionsbedingungen

-      Förderung der Bildungschancen unabhängig vom Einkommen durch ein öffentliches Bildungswesen

-      Solidarische Absicherung gegen Grundrisiken wie Krankheit, Unfall, Alter, Arbeitslosigkeit, Behinderung

-                 Bekämpfung sozialer Ungleichheit sowie sozialer Ausgrenzung und Diskriminierung

-                 Förderung des sozialen Zusammenhaltes und der Solidarität

-                 Föderung der Gleichstellung von Mann und Frau

-                 Sicherung der Nachhaltigkeit im Bereich der Umwelt

-                 Förderung der Mobilität und Kommunikation der Bürgerinnen und Bürger

-                 Ausbau von Infrastruktur einschließlich der Förderung von Forschung und Entwicklung und Ausbau anderer öffentlicher Dienstleistungen wie Wasserver- und Abwasserentsorgung, Verkehrswesen, Energieversorgung, Abfallwirtschaft, Postdienste, Telekommunikation

 

Grundsätzlich davon zu trennen ist die Frage, in welcher Form der Staat seiner Verantwortung nachkommt. Im Rahmen der Aufgabenwahrnehmung (öffentlich, erwerbswirtschaftlich, gemischt, autonomer Sektor) darf jedoch der Gegensatz zwischen rein erwerbswirtschaftlichen und gemeinwohlorientierten Zielen nicht aus den Augen gelassen werden. Die zuständigen Ressorts tragen in jedem Fall eine adäquate Ergebnisverantwortung. Zu deren Sicherung und Überprüfbarkeit sind Erfolgskontrollen durch den Rechnungshof vorzusehen, deren Ergebnisse dem Nationalrat vorzulegen sind.

 

In Fragen der Ausgliederung ist eine Abstimmung mit dem Ausschuss 7 erforderlich. Die Koordinierung sollte bereits in einem frühen Stadium der Beratungen erfolgen.

 

 

 

1.5.2   Textvorschlag zur Sozialen Sicherheit und Arbeit

Eingebracht im Ausschuss 1, 6. Sitzung, 10.11.2003

 

 

Artikel soziale Sicherheit

(1)   Österreich ist ein Wohlfahrtsstaat und bekennt sich zu sozialer Gerechtigkeit und zur Sicherstellung eines hohen sozialen Schutzes.

(2)   Diese Verantwortung umfasst insbesondere
- die solidarische Absicherung bei Krankheit, Unfall, Alter, Arbeitslosigkeit, Behinderung, Pflegebedürftigkeit und Mutterschaft;
- die Herstellung von Chancengleichheit;
- die Verbesserung der allgemeinen Lebens- und Arbeitsbedingungen;
- die Bekämpfung sozialer Ungleichheit, Armut, Ausgrenzung und Diskriminierung;
- die Förderung der Gleichstellung von Mann und Frau sowie des gesellschaftlichen Zusammenhalts.

 

 

Artikel Arbeit

(1)   Österreich bekennt sich zur Bedeutung der menschlichen Arbeit als Mittel zur Sicherung des Lebensunterhalts und zur Entfaltung der Persönlichkeit der Menschen.

(2)   Diese Verantwortung umfasst insbesondere
- die Ausrichtung der Sozial- und Wirtschaftspolitik am Ziel der Vollbeschäftigung unter Berücksichtigung hoher Qualität der Arbeit;
- die Bereitstellung unentgeltlicher Arbeitsvermittlung, Berufsberatung und sonstiger Maßnahmen zur Wiedereingliederung in das Arbeitsleben;
- die Gewährleistung sicherer, gesunder, gerechter und den menschlichen Bedürfnissen auch sonst entsprechender Arbeitsbedingungen, sowie deren wirksame Kontrolle;
- die Förderung des sozialen Dialogs auf betrieblicher und überbetrieblicher Ebene.

 

 

1.5.3   Formulierungsvorschlag zum Staatsziel Bildung

Eingebracht im Ausschuss 1, 9. Sitzung, 10.12.2003

 

 

 

Staatsziel Bildung

 

 

Textvorschlag BM Gehrer:

 

Die Republik Österreich strebt eine umfassende Bildung ihrer Bürger an.

 

Die Sicherung von leistungsorientierten, chancengerechten, leistungsstarken Bildungsangeboten und deren Qualität ist eine öffentliche Aufgabe.

 

Anmerkungen:

Der Begriff „leistungsorientiert“ sollte nicht im Staatsziel vorkommen, da es keine objektive Leistungsbeurteilung gibt. Sehr wohl wird aber eine Leistungsförderung für leistungsschwächere aber auch für leistungsstarke SchülerInnen innerhalb des Bildungssystems befürwortet. Zudem fehlen wichtige Aussagen zur Finanzierung und Verantwortlichkeit.

 

Gegenvorschlag:

 

Die Republik Österreich strebt eine umfassende, chancengleiche Bildung ihrer BürgerInnen an und hat ein ausreichendes, leistungsstarkes Angebot für die Aus- und Weiterbildung zu gewährleisten.

 

Die Aufgabe der öffentlichen Hand ist die Bereitstellung der notwendigen finanziellen Mittel für Infrastruktur und Personal zur Sicherstellung eines qualitativen, chancengleichen, sowie bedarfs- und bedürfnisgerechten Bildungsangebots. Alle Bürger haben ohne Einschränkungen* das Recht auf einen freien und unentgeltlichen Zugang zu allen öffentlich finanzierten Bildungseinrichtungen.

 

* d.h. unabhängig vom Geschlecht, Behinderung, Herkunft, Sprache, Religion, politische und sonstiger Weltanschauung, Minderheitenzugehörigkeit, Vermögen, Geburt, Alter oder sexuelle Ausrichtung, Staatszugehörigkeit

 

Begründung:

 

Das Recht auf Bildung beginnt mit der Geburt und erstreckt sich über die gesamte Lebensspanne (lebensbegleitendes Lernen). Eine umfassende, chancengleiche Bildung zielt darauf ab, Benachteiligungen und Diskriminierungen zu verhindern, abzubauen bzw. zu beseitigen, das Recht auf gleichberechtigte Teilhabe am Leben der Gesellschaft zu gewährleisten und eine selbstbestimmte Lebensführung zu ermöglichen.

 

Die drei Grundprinzipien einer umfassenden Bildung sind:

Gleichstellung in der Bedeutung von Gleichberechtigung und Gleichwertigkeit und somit Chancengleichheit

 

§         Barrierefreiheit  - inhaltlich, räumlich, zeitlich, finanziell, personell, organisatorisch

 

§         Qualitätssicherung

 

In Österreich muss gewährleistet sein, dass jedes Kind/Jugendlicher Zugang zu einer umfassenden, ausreichenden, qualitativ hochwertigen und zukunftsweisenden Bildung erhält – ohne große Belastungen durch weite Wege, hohe Kosten oder besondere Auswahlkriterien. Die Chance zwischen verschiedenen Bildungswegen und guten Arbeits- und Ausbildungsmöglichkeiten zu wählen, muss flächendeckend gewährleistet sein, damit der Blick in die Zukunft jedes einzelnen Kindes Sinn macht und überzeugende Perspektiven anbietet.

 

Die Lehrinhalte und die Lehrenden für Kinder und Jugendliche müssen a) den jeweiligen entwicklungsbedingten Bedürfnissen junger Menschen entsprechen und b) den Kriterien eines demokratischen, humanistischen, sozialen, selbstwertstärkenden und werteorientierten Bildungskonzeptes für die Zukunft folgen.

 

 

1.5.4   Formulierungsvorschlag zur Sozialen Sicherheit und Arbeit

Eingebracht im Ausschuss 1, 9. Sitzung, 10.12.2003

 

 

1. Soziale Sicherheit

Österreich ist ein Sozialstaat (Wohlfahrtsstaat) und bekennt sich als Ausdruck der Menschenwürde zu einem hohen Standard an sozialer Sicherheit und Gerechtigkeit unter Berücksichtigung der Prinzipien der Solidarität und Chancengleichheit. Der Staat bekämpft aktiv alle Formen der Armut, sozialen Ausgrenzung und Diskriminierung.

 

2. Arbeit

Österreich bekennt sich zur Bedeutung der Arbeit als Mittel zur Sicherung des Lebensunterhalts unter menschenwürdigen Bedingungen und zum sozialpartnerschaftlichen Dialog. Der Staat fördert die Vollbeschäftigung und schafft geeignete Rahmenbedingungen für die Vereinbarkeit von Beruf und Familie.

 

Anmerkung: Gewährleistungsverpflichtungen für die menschenwürdigen Arbeitsbedingungen sollen in die Grundrechte kommen (Durchsetzbarkeit)!

 

Ergänzungen zum Wirtschaftlichen Staatsziel:

                                  Einbau der Vollbeschäftigung in den Vorschlag der WKÖ, wenn dort       

                                  nicht möglich dann in die Staatszielbestimmung Arbeit

                                  statt Marktwirtschaft ökosoziale Marktwirtschaft

 

 

1.5.5   Formulierungsvorschlag zum Gesamtwirtschaftlichen Gleichgewicht

Eingebracht im Ausschuss 1, 10. Sitzung, 14.1.2004

 

Der Staat bekennt sich zur Finanzpolitik als Mittel zur Sicherstellung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts. Bund, Länder und Gemeinden koordinieren im Rahmen der Erstellung und des Vollzugs ihrer Haushalte ihre finanz- und wirtschaftspolitischen Maßnahmen zur Sicherstellung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts.

 

 

1.5.6   Textvorschlag zumUmfassenden Umweltschutz

Eingebracht im Ausschuss 1, 10. Sitzung, 14.1.2004

 

 

(1)   Die Republik Österreich bekennt sich zum umfassenden Natur- und Umweltschutz und sorgt für dessen Einhaltung.

Umfassender Naturschutz ist die Bewahrung ökologischer Systeme und ihrer Vielfalt. Umfassender Umweltschutz ist die Vorsorge vor nachteiligen (anstatt schädlichen) Einwirkungen und die Behebung („tunlich“ ist zu streichen) bestehender nachteiliger (anstatt schädlicher) Einwirkungen. Die Kosten der Vorsorge und Behebung tragen die Verursacher

 

 

1.5.7   Textvorschlag zur Sozialpartnerschaft

Eingebracht im Ausschuss 1, 10. Sitzung, 14.1.2004

 

 

Vorschlag für Staatsziel „Sozialpartnerschaft“:

 

„Österreich anerkennt und fördert  (den sozialen Dialog,) die Rolle der Sozialpartner und achtet deren Autonomie und Handlungsformen.“

 

 

1.5.8   Stellungnahme zur Sozialpartnerschaft

Eingebracht im Ausschuss 1, 12. Sitzung, 27.1.2004

 

 

Verankerung der Sozialpartnerschaft als Staatsziel

 

Der Ausschuss vertritt hiezu die Meinung, dass es zunächst darum gehen muss, die Grundlagen der sozialpartnerschaftlichen Einrichtungen in der Verfassung zu regeln (Schnittstellen zu Ausschuss 7 und 4).

 

Dies betrifft insbesondere

 

1.             die Verankerung der sozialen und wirtschaftlichen Selbstverwaltung in der Verfassung (Thematik im Ausschuss 7) und

2.                  die Garantie der Koalitionsfreiheit als Teil des Grundrechtskataloges.

 

In der Folge könnte bei den weiteren Arbeiten des Konvents – gleichsam als gemeinsame Klammer eine Staats-Ziel-Bestimmung geschaffen werden, in der Österreich die Rolle, die Autonomie und die Handlungsformen der Sozialpartnerschaft anerkennt. Die Formulierung des Staatszieles muss dabei auf die Arbeiten in den genannten Ausschüssen Rücksicht nehmen.

 

 

1.6       Verzetnitsch Fritz (gemeinsam mit Lichtenberger Eva, Dr.)

1.6.1   Textvorschlag Gleichstellung von Behinderten

Eingebracht im Ausschuss 1, 11. Sitzung, 21.1.2004

 

Die Republik (Bund, Länder und Gemeinden) ist verpflichtet, die Gleichstellung von behinderten und nicht behinderten Menschen in allen Bereichen des täglichen Lebens zu gewährleisten. Sie sorgt für die gerichtliche Durchsetzung von Vorschriften zum Schutz behinderter Menschen.

 

 

1.7       Wittmann Peter, Dr.

1.7.1   Stellungnahme Mandat

Eingebracht im Ausschuss 1, 2. Sitzung, 8.10.2003

 

Thesenpapier zum Ö-Konvent Ausschuss 1 – Staatsziele und - aufgaben

Ein Staat, der wenige Aufgaben erwartungsgemäß erfüllt, scheint für seine BürgerInnen mächtiger als jener Staat der viele Aufgaben trotz größerer Leistung nicht erwartungsgemäß erfüllt. Also Macht und Sinn eines Staates hängen nicht nur von den ihm zugedachten und von ihm übernommenen Aufgaben ab, sondern auch von deren Erfüllung. Scheinbare Entmachtung des Staates kann sich viel mehr als Enttäuschung überzogener Erwartungen an den Staat herausstellen. Daher ist es auch notwendig, dass sich die Verfassung an die Bürger und Bürgerinnen richtet und nicht an die Verwaltungsbeamtenschaft, die die Gesetze zu vollziehen hat. Akzeptanz der Verfassung durch die BürgerInnen ist zukünftig unerlässlich.

Grundsätzlich ist festzuhalten, dass von der bestehenden Verfassung ausgegangen werden soll. Ein völliger Neuentwurf ist nicht notwendig. Jeder Eingriff und jede Reform der bestehenden Verfassung soll von konkreten Problemen und Fragestellungen aus gedacht werden: Durch die rasante politische, soziale, wirtschaftliche und rechtliche Veränderung der Gesellschaft in der bestehenden Verfassung überflüssig Gewordenes soll beseitigt, Fehlendes ergänzt und sinnvoll Bestehendes angepasst werden.

Staatsziele sollen weit gefasst werden, damit durch taxative Zieldefinitionen die Dynamik einer modernen Gesellschaft nicht eingeschränkt wird. Grundsätzlich bildet das Legalitätsprinzip die erforderliche demokratische Legitimation für die Vollziehung. Hierbei sollen sich die Gesetze, wie im österreichischen Rechtsalltag, allerdings nicht an die Beamten sondern an die Bürger richten. Das „Wie“ der Umsetzung soll im Hintergrund bleiben. Vielmehr genügen Gewährleistungsstandards die Grundaufgaben und Grundbedürfnisse identifizieren, für die der Staat die Verpflichtung zur Umsetzung und Erfüllung übernimmt. Wer diese Grundaufgaben (z.B. freier Bildungszugang) wie anbietet und umsetzt ist nach effizienten Gesichtspunkten und grundlegenden Qualitätsnormen zu entscheiden. Der Gesetzgeber kann sich so auf die wesentlichen Dinge konzentrieren und diese in allgemein verständlichen Gesetzen darstellen.

Die Verwaltung kann selbst verantwortlich die beste und kostengünstigste Methode wählen um die im Gesetz festgelegten Ziele zu gewährleisten. Generell ist hier der Subsidiarität zu folgen, so dass alle Regelungen auf jener Ebene getroffen werden sollen, auf der die Umsetzung mit den geringsten Transaktionskosten verbunden ist und am Angemessensten für die Betroffenen vorgenommen und gewährleistet werden kann.

Ebenso die Ebene er Europäischen Union muss effizient eingebunden, so wie deren Vorgaben effizient umgesetzt werden.

 

Es gibt bei diesem Ausschuss wichtige Themenbereiche, die unbedingt behandelt werden sollten und welche, die sich mit jenen anderer Ausschüsse überschneiden, aber dennoch Beachtung finden sollten. Hier ist auch die Vorarbeit der zuständigen Ausschüsse zu beachten:

 

1) Die Grundrechte sollen auf Grundlage der Europäischen Menschenrechtskonvention ausformuliert und an den Anfang der Verfassung gestellt werden. (Ausschuss 4)

2) Zusammenfassung der Gesetzgebungskompetenzen nach Aufgabenbereichen. Aufgabenbereiche sind zu schaffen, in denen zusammengehörende Rechtsgebiete umfassend geregelt werden. (Ausschuss 5)

3) Festschreibung der Subsidiarität in der Verwaltung. Regelungen sollen auf der Ebene getroffen werden, wo sie mit den geringsten Transaktionskosten verbunden sind und am Angemessensten für die Betroffenen vorgenommen werden können. (Ausschuss 6)

4) Zusammenführung von Kosten- und Finanzierungsverantwortung in der Verwaltung. (Ausschuss 6)

5) Festschreibung eines „Harmoniegebots“: Sobald Bund eine Aufgabe regelt, dürfen Länder keine widersprechende Regelungen erlassen. Wenn der Bund umfassend regelt, sind Regelungen der Länder von vornherein ausgeschlossen. (Ausschuss 3)

6) Verfassungsrechtliche Verankerung „unabhängige Einrichtungen (z.B. Unabhängiger ORF nach Muster BBC, Unabhängiger Bundesstaatsanwalt)

7) Änderung des Legalitätsprinzips. Die Verwaltung kann selbst verantwortlich die beste und kostengünstigste Methode wählen, um die im Gesetz festgelegten Ziele zu erreichen. (Ausschuss 6)

8) Verankerung des Sozialstaats in der Verfassung. So wie Gesetze an Effizienz gemessen werden sollen, sollen Gesetze auch sozialer Verträglichkeit gemessen werden. Gesetzgebung und Vollziehung sollen die soziale Sicherheit und Chancengleichheit der in Österreich lebenden Menschen als eigenständige Ziele berücksichtigen.

9) Die Verankerung der nachhaltigen Daseinsvorsorge soll in der Verfassung enthalten sein. Gerade in Hinblick auf GATTS und auf die demokratiepolitische Bedeutung der Gemeinden und Städte, da ab einem Maß an Ausdünnung der Staat zu schlank geworden ist, um vom Bürger noch als nützlich anerkannt zu werden.

 

 

1.7.2   Textvorschlag zur Daseinsvorsorge

Eingebracht im Ausschuss 1, 4. Sitzung, 21.10.2003

 

 

Was ist Daseinsvorsorge:

 

„In a world of change, services of general interest remain an essential building block of the European model of society.”

(Commission of the European Communities, Report to the Laeken European Council. 17. 10. 2001)

 

„Leistungen der Daseinsvorsorge“ (LdD) sind Dienstleistungen wie Transport, Wasser, Strom, Gas, Telekommunikation, Rundfunk- und Postdienste, die als wesentlich für das Funktionieren einer modernen Gesellschaft angesehen werden. Obwohl sie als ‚wesentlich’ gelten, können diese Dienstleistungen sowohl von privaten als auch von öffentlichen Unternehmen erbracht werden. Die Verfügbarkeit, der Preis und die Qualität der Leistungen der Daseinsvorsorge sind per definitionem von größter Bedeutung für die Verbraucher

Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse unterscheiden sich insofern von normalen Dienstleistungen, als sie in den Augen des Staates auch dann erbracht werden müssen, wenn der Markt unter Umständen nicht genügend Anreize dafür bietet. Der Begriff der Leistungen der Daseinsvorsorge beruht nämlich auf dem Anliegen, überall gute und für alle erschwingliche Dienstleistungen zu gewährleisten. Diese Dienste tragen zur Verwirklichung der Ziele der Solidarität und Gleichbehandlung bei, die dem europäischen Gesellschaftsmodell zu Grunde liegen.

 

Begriffdefinitionen der EU:

Leistungen der Daseinsvorsorge

Diese sind gemeinwohlorientierte markt- oder nicht marktbezogene Leistungen wirtschaftlicher oder nicht wirtschafts-, gesellschafts-, sozial- oder kulturpolitischer Art, an deren Erbringung die Allgemeinheit und der Staat ein besonderes Interesse haben. Sie erfassen wesentliche Teile der Grundversorgung. Zu den Leistungen der Daseinsvorsorge können die öffentlich zugängliche Versorgung mit Energie, Wasser, Abfallbeseitigung, Transport, Telekommunikation, Post, Informationsmedien, Finanzdienst- und Versicherungsleistungen, Bereitstellung eines grundlegenden Sozial- und Bildungswesens, soziale Dienste sowie äußere und innere Sicherheit, Justiz- und Personenstandswesen gerechnet werden.

Dienstleistungen von allgemeinem Interesse

Der Begriff „Dienstleistungen von allgemeinem Interesse“ ist im EU-Vertrag selbst nicht enthalten. In der Gemeinschaftspraxis wurde er aus dem im Vertrag verwendeten Begriff „Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse“ abgeleitet. Dieser Begriff umfasst sowohl die marktbezogenen als auch die nichtmarktbezogenen Dienstleistungen, die von staatlichen Stellen im Interesse der Allgemeinheit erbracht und von ihnen daher mit spezifischen Gemeinwohlverpflichtungen verknüpft werden.

Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse

Der Begriff „Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse“ bzw. „Dienste von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse“ wird in Artikel 16 und Artikel 86 Absatz 2 des Vertrags verwendet. Er ist weder im Vertrag noch im abgeleiteten Recht näher bestimmt. In der Gemeinschaftspraxis herrscht jedoch weit gehende Übereinstimmung dahingehend, dass er sich ausschließlich auf wirtschaftliche Tätigkeiten bezieht, die von den Mitgliedstaaten oder der Gemeinschaft mit besonderen Gemeinwohlverpflichtungen verbunden werden und für die das Kriterium gilt, dass sie im Interesse der Allgemeinheit erbracht werden. Das Konzept der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse umfasst daher insbesondere bestimmte Leistungen der großen netzgebundenen Wirtschaftszweige, wie des Verkehrswesens, der Postdienste, des Energiesektors und der Telekommunikation. Der Begriff gilt jedoch auch für jede sonstige wirtschaftliche Tätigkeit, die mit Gemeinwohlverpflichtungen verknüpft ist.

Beide Begriffe sollen nicht mit dem Begriff „öffentlicher Dienst“ verwechselt werden.

Wirtschaftliche Tätigkeiten

Jede Tätigkeit, die darin besteht, Güter oder Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt anzubieten.

Nicht-Wirtschaftliche Tätigkeiten

Betreffen insbesondere Aufgaben, die per se dem Staat vorbehalten sind, Leistungen wie die Volksbildung oder die mit der Pflichtmitgliedschaft verbundenen Grundversorgungssysteme der sozialen Sicherheit und eine Reihe von Tätigkeiten, die von Organisationen ausgeübt werden, die hauptsächlich soziale Aufgaben erfüllen, deren Zweck nicht in der Ausübung einer gewerblichen Tätigkeit besteht.

Universaldienst

Dieser Begriff bezeichnet eine Reihe gemeinwohlorientierter Anforderungen an die Dienstleistungen von allgemeinem Interesse, durch die sichergestellt wird, dass bestimmte Dienste in einer bestimmten Qualität gemeinschaftsweit erfüllt sein sollten, z. B. durch die Telekommunikations- und Postunternehmen. Sie betreffen Allgemeinwohlverpflichtungen, die den Umfang, die Mindestqualität und die Höchstpreise der öffentlichen Grundversorgung festlegen.

 

Daseinsvorsorge:

Im weitem Sinne: Staatliche Sicherung der Versorgung der Bevölkerung mit wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Infrastrukturleistungen.

Im engeren Sinne: Staatliche Sicherung der Versorgung der Bevölkerung mit netzgebundenen Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse. (nach: Michael Holoubek, Daseinsvorsorge? – Weniger Staat, mehr Markt?, http://fgr.wu-wien.ac.at/holoubek.hat)

 

„Es steht den nationalen, regionalen und örtlichen Behörden eines jeden Mitgliedstaates grundsätzlich frei, was sie als Dienstleistung von allgemeinem Interesse ansehen. Diese Entscheidungsfreiheit schließt die Freiheit ein, den Erbringern solcher Leistungen Pflichten aufzuerlegen, vorausgesetzt, dass diese Pflichten mit den Gemeinschaftsvorschriften vereinbar sind. Da kein spezielles Gemeinschaftsrecht existiert, bleibt es grundsätzlich den Mitgliedsstaaten überlassen, Anforderungen wie die Universalverpflichtungen, Versorgungsgebiet, Qualitäts- und Sicherheitsstandards, Nutzer- und Verbraucherrechte sowie die einzuhaltenden Umweltvorschriften festzulegen.“ (Grünbuch zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse, S. 27)

 

Der Staat hat die Gewährleistungsverantwortung zu übernehmen. Das heißt: Der Staat hat die Leistungen der Daseinsvorsorge zu gewährleisten. Diese Leistungen können staatlich oder privat erbracht werden. Die Organisation der Gewährleistung steht von Bedarf und Situation frei. Erst im Augenblick des Versagens der Leistungserbringung muss der Staat die Leistungen auf jeden Fall erbringen in einer Art „Reservefunktion“ und „Auffangverantwortung“

 

....“der Staat hat die nachhaltige Entwicklung und den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen, ohne die menschliches Leben nicht möglich ist, zu gewährleisten“

....“der Staat hat Leistungen der Daseinsvorsorge, also gemeinwohlorientierte markt- oder nicht marktbezogene Leistungen wirtschaftlicher oder nicht wirtschafts-, gesellschafts-, sozial- oder kulturpolitischer Art, an deren Erbringung die Allgemeinheit und der Staat ein besonderes Interesse haben zu gewährleisten.

 


 

1.7.3   Stellungnahme zur Neutralität

Eingebracht im Ausschuss 1, 6. Sitzung, 10.11.2003

 

 

1.7.4   Textvorschlag zur Gleichstellung von Mann/Frau

Eingebracht im Ausschuss 1, 10. Sitzung, 14.1.2004

 

„Frauen und Männer haben das Recht auf tatsächliche Gleichstellung.

Menschen des benachteiligten Geschlechts haben Anspruch auf Maßnahmen, die bestehenden Benachteiligungen zu beseitigen.“

 

 

1.7.5   Textvorschlag zum Staatsziel Volksgruppen

Eingebracht im Ausschuss 1, 13. Sitzung, 11.2.2004

 

Die Republik Österreich bekennt sich zu ihren Volksgruppen und der sich aus deren Bestehen ergebenden historisch gewachsenen sprachlichen und kulturellen Vielfalt und zu deren besonderen Schutz und Förderung.

 

 

1.7.6   Textvorschlag zum Staatsziel Medienvielfalt

Eingebracht im Ausschuss 1, 13. Sitzung, 11.2.2004

 

Die Republik Österreich achtet, fördert und schützt die Vielfalt der Medien.

 

 

1.7.7   Textvorschlag zum Staatsziel „Friedenspolitik“

Eingebracht im Ausschuss 1, 15. Sitzung, 6.10.2004

 

Artikel sx. Die Republik Österreich bekennt sich zu einer aktiven Friedenspolitik auf der Grundlage der Neutralität und des solidarischen Zusammenwirkens in der Europäischen Union. Österreich nimmt an Kampfeinsätzen im Ausland zur Herbeiführung von Frieden nur aufgrund von Beschlüssen des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen teil, die zu solchen ermächtigen.“  

·        Aufrechterhaltung des Art. 9a B-VG: In Anbetracht der in der Sitzung des Ausschusses am 18. Juni 2004 erfolgten Diskussion über die vom BMLV vorgelegten Textvorschläge für ein Prinzip der „Umfassenden Sicherheitsvorsorge“, die im wesentlichen die – ohne Verfassungsmehrheit beschlossene – Sicherheits- und Verteidigungsdoktrin des Jahres 2001 übernimmt, bin ich zu der Auffassung gekommen, dass an der geltenden Fassung des Art. 9a Abs. 1 und 2 B-VG festgehalten werden sollte.

 

·        Aufrechterhaltung des Neutralitäts-BVG als Verfassungstrabant (im Präsidium bereits konsentiert)

 

·        Integration des KSE-BVG in den Verfassungstext

 

 

 


 

2              Ausschuss 2 – Legistische Strukturfragen

 

 

2.1       Jabloner Clemens, Dr. Univ.Prof.

2.1.1   Legistische Missstände

Eingebracht im Ausschuss 2, 19. Sitzung, 26.11.2004

 

 

Vorschläge für verfassungsrechtliche Vorkehrungen gegen legistische Missstände

 

I.

Bundes-Verfassungsgesetz, BGBl. Nr. 1/1930, zuletzt geändert durch das Bundesgesetz BGBl. I ......, wird wie folgt geändert:

1. Artikel 41 Abs. 1 lautet:

"Artikel 41. (1) Gesetzesvorschläge gelangen an den Nationalrat als Anträge seiner Mitglieder, des Bundesrates oder eines Drittels der Mitglieder des Bundesrates sowie als Vorlagen der Bundesregierung. Vorlagen der Bundesregierung sind so zu gestalten, dass ihre Vorberatung durch die nach der Geschäftsordnung des Nationalrates allenfalls eingerichteten jeweiligen Ausschüsse möglich ist".

2. Nach Artikel 49 b wird eingefügt:

"Artikel 49c. (1) Jedes Bundesgesetz, das durch ein späteres Bundesgesetz geändert oder aufgehoben wird, ist in dessen Titel anzuführen.

(2) In einem Bundesgesetz dürfen Bestimmungen, durch die bestehende Bundesgesetze abgeändert oder aufgehoben werden, nicht mit anderen Bestimmungen zusammengefasst werden. (Bestimmungen über das Inkrafttreten und den Vollzug bleiben davon unberührt)."

 

(Alternative zu 2.

"Artikel 49c. Über die rechtstechnische Gestaltung der Bundesgesetze ergeht ein besonderes Bundesgesetz.")

 

II.

1. Den Vorschlägen liegt die Überlegung zugrunde, dass die Erlassung von umfangreichen Bundesgesetzen, die zum einen Sammelnovellen sind und zum andern "selbstständige" Bestimmungen enthalten, zu groben legistischen Missständen führt. Gemeint sind vor allem die seit den späten 90er-Jahren regelmäßig erlassenen "Budgetbegleitgesetze". Gegenzusteuern wäre zunächst im parlamentarischen Verfahren, das durch derartige Regierungsvorlagen überstürzt wird. Dazu könnten Regelungen für das Erscheinungsbild der erzeugten Bundesgesetze treten.


 

2. Es erscheint wenig aussichtsreich - und das gilt sowohl für die verfahrensrechtliche Regelung als auch für das Produkt - vorzuschreiben, dass nur inhaltlich verwandte Materien verbunden werden können, da dieser Begriff nicht judizierbar ist.

 

3. Der Vorschlag enthält daher zunächst eine Bestimmung für die Gestaltung von Regierungsvorlagen. Sammelnovellen entstehen typischerweise nicht über parlamentarische Initiativen, sondern im Wege von Regierungsvorlagen. Wenn angeordnet wird, dass RV die Struktur der im Nationalrat eingerichteten Ausschüsse zu reflektieren haben, ist dies freilich nur eine relative Vorkehrung, kann der Nationalrat doch allenfalls flexibel reagieren. Aber mehr ist hier wohl kaum möglich. Es soll allem verhindert werden, dass im Rahmen von "Sammelnovellen" selbstständige Stammgesetze entstehen, die dann ihrerseits wiederum novelliert werden können. Schon dies zu verhindern, wäre ein gewisser Fortschritt.

Die im zweiten Absatz getroffene Regelung soll "leges fugitivae" verhindern.

 

4. Wurden diese Regeln nicht eingehalten, tritt nicht absolute Nichtigkeit ein. Vielmehr wäre, wie schon von Prof. Wiederin aufgeworfen, zu fragen, welche Teile der so erzeugten Gesetze verfassungswidrig werden. Meines Erachtens würde die Verfassungswidrigkeit das Bundesgesetz schlechthin treffen (auch beim verfehlten Titel nach Abs. 1).

 

5. Zu den Regelungen über das Inkraftsetzen und die Vollzugsklauseln, ist Folgendes zu sagen: Soweit Gesetze geändert werden, sind eigenständige Vollziehungsklauseln im Grunde überflüssig, da es ja schon eine Vollzugsklausel zum Stammgesetz gibt. Ähnliches gilt auch für die Bestimmungen über das Inkrafttreten.

 

6. Eine Alternative zu 2. könnte die Ermächtigung für ein "Bundeslegistikgesetz" bilden -  allenfalls ein "Verfassungsausführungsgesetz" - , das seinerseits unter Kodifikationszwang steht. Als Erzeugungsbedingung würde es so wie das BGBlG funktionieren. Auch ein Einbau in das zuletzt genannte Gesetz wäre möglich.

 


 

2.2       Öhlinger Theo, Dr. Univ. Prof.

2.2.1   Formulierungsvorschlag - Stellung Österreichs in der EU

Eingebracht im Ausschuss 2, 4. Sitzung, 6.3.2004


 

 

2.2.2   Was soll eine Verfassungsurkunde enthalten?

Eingebracht im Ausschuss 2, 6. Sitzung, 18.32003

 

Was soll eine Verfassungsurkunde an für den Staat und die Gesellschaft elementaren Regelungsbereichen enthalten?

1. Fragestellung

Das Präsidium hat dem Ausschuss 2 u.a. die Frage gestellt, was die Verfassungsurkunde "an für den Staat und die Gesellschaft elementaren Regelungsbereichen enthalten" soll. Diese Frage soll "auf Basis der Analyse des gesamten Bestandes an formellem Verfassungsrecht und unter Bedachtnahme auf ausländische Verfassungsurkunden" beantwortet werden.

A. Verfassungsvergleichende Aspekte

Verfassungen jenes Typus, dem die geltende und wohl auch die künftige Bundesverfassung zuzuordnen sind, enthalten regelmäßig zwei – miteinander verschränkte, aber doch differenzierbare – Regelungsbereiche: die grundsätzlichen Regelungen der Staatsorganisation (in einem Bundesstaat allenfalls beschränkt auf den Gesamtstaat bzw den Bund) und Grundrechte (vgl auch die Teilung des Entwurfs eines Verfassungsvertrags der EU). Ein Bereich, der sich mit diesem Schema überschneidet, sind Aussagen über Grundprinzipien und Staatszielbestimmungen.

1. Staatsorganisation

a. Hierher gehören Festlegungen der Staatsform: Republik oder Monarchie. Sie sind regelmäßig begleitet von einer proklamatorischen Aussage über das Volk als Bezugspunkt aller staatlichen Funktionen. Dem entspricht in Österreich Art 1 B-VG, der aber heute ergänzt ist durch Verfassungsbestimmungen im Wiener Staatsvertrag.

b. Ein Strukturelement einer Verfassung des Typs einer "westlichen" Demokratie ist die Gewaltenteilung, meistens basierend auf der Unterscheidung von Legislative, Exekutive und Judikative. Demnach gibt es mehrere oberste Organe, typischerweise jedenfalls ein Parlament und eine Regierung sowie ein Staatsoberhaupt (zur Gerichtsbarkeit siehe unten).

aa. Was das Parlament betrifft, so hat eine Verfassung Aussagen zu enthalten über

-    die Struktur des Parlaments (eine oder zwei Kammern);

-    allenfalls die Zahl der Mitglieder der Kammer(n);

-    die Art der Bestellung der Mitglieder dieser Kammer(n);

-    was im Besonderen die "Volkskammer" betrifft: Aussagen über das
 Wahlsystem; doch ist dazu anzumerken, dass viele Verfassungen dabei
 sehr zurückhaltend sind (so begnügt sich zB die französische Verfassung
 mit dem Grundsatz der unmittelbaren Wahl);

-    den Kreis der aktiv und passiv Wahlberechtigten;

-    die Amtsdauer der Kammer(n) bzw. Legislaturperiode;

-    allenfalls auch Aussagen über Sitzungsperioden und Tagungen und die
 Art und Weise ihrer Einberufung;

-    Ausschüsse (Zusammensetzung, Funktionen);

-    typisch sind auch Aussagen über besondere Rechte und Pflichten der
 Abgeordneten
(Immunität, "freies Mandat"; finanzielle Entschädigung,
 Unvereinbarkeit etc).

bb. Im Zusammenhang mit dem Parlament sind auch Aussagen über dessen Funktionen zu treffen:

-    Gesetzgebung (Grundzüge des Verfahrens wie Initiativrecht, Lesungen,
 Beurkundung, Publikation);

-    Haushaltsgesetz;

-    Mitwirkung des Parlaments am Abschluss völkerrechtlicher Verträge;

-    Kontrollaufgaben;

-    allenfalls weitere Aufgaben/Befugnisse des Parlaments.

c. Zum Thema Regierung ist anzumerken, dass jedenfalls eine Regelung der Bestellung erforderlich ist. Regelmäßig finden sich auch Aussagen über die spezifischen Funktionen des Regierungschefs.

d. Das führt zur Frage des Verhältnisses von Parlament und Regierung: In dem für westeuropäische Verfassungen typischen parlamentarischen Regierungssystem bedarf es einer Regelung über die Abberufbarkeit der Regierung durch einen Akt des Parlaments ("Misstrauensvotum" oder äquivalente Regelung).

e. Für ein parlamentarisches Regierungssystem ist ferner die Trennung der Funktion von Regierungschef und Staatsoberhaupt wesentlich. Insofern bedarf es einer Regelung über die Bestellung, Amtsdauer und Abberufbarkeit des Staatsoberhauptes sowie über dessen Funktionen, ferner über das Zusammenwirken von Parlament, Regierung und Staatsoberhaupt (Auflösungsrechte des Staatsoberhauptes, allenfalls Abwählbarkeit durch das Parlament; Vorschlagsrechte der Regierung und Gegenzeichnung etc).

Typisch sind auch Regelungen über die (eingeschränkte) Verantwortlichkeit des Staatsoberhauptes sowie Unvereinbarkeitsbestimmungen.

f. Typisch sind weiters verfassungsrechtliche Aussagen über Möglichkeiten, allenfalls auch Grenzen direkt-demokratischer Einrichtungen.

g. Verfassungen enthalten regelmäßig auch Aussagen über die Unabhängigkeit der Gerichte, allenfalls auch über Grundzüge der Organisation der Gerichtsbarkeit. Sieht man von der US-amerikanischen Bundesverfassung ab, so erscheint jedenfalls eine Regelung über die richterliche Gesetzesprüfung auf Verfassungsebene erforderlich. Eine abschließende Regelung der Aufgaben der Verwaltungs- und Verfassungsgerichtsbarkeit nach Muster des B-VG ist dagegen atypisch.

h. Bestimmte Aussagen über die Organisation der Verwaltung unterhalb der Ebene der Regierung sind nicht typisch für eine Verfassung, finden sich aber in unterschiedlichem Ausmaß in zahlreichen Verfassungen (siehe etwa die Finnische Verfassung, §§ 119-126).

In der Mehrzahl europäischer Verfassungen finden sich auch Aussagen über das Beamtentum.

Typisch sind ferner Regelungen über das Heer.

2. Bundesstaat

Für einen Bundesstaat ist die Regelung der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern essentiell. Sonderregelungen bestehen meist über die Kompetenzen auf dem Gebiet der Finanzen. Typisch sind auch Regelungen über wechselseitige Mitwirkungsmöglichkeiten an der Gesetzgebung und/oder Vollziehung der Gegenseite (wobei für den Bundesstaatsbegriff essentiell lediglich eine Mitwirkung der Gliedstaaten an der Gesetzgebung des Oberstaates ist). Untypisch sind detaillierte Regelungen über die Organisation der Landesverwaltung, ebenso über die Gemeinden (deren Regelung regelmäßig Sache der Gliedstaaten ist).

Typisch sind auch Aussagen der Bundesverfassung über Schranken der Verfassungsautonomie der Gliedstaaten (Länder), die ein gewisses – im Einzelnen freilich sehr divergierendes – Maß an Verfassungshomogenität sichern.

3. Völkerrecht und Europäische Union

Regelmäßig enthalten Verfassungen auch Aussagen über das Verhältnis zum Völkerrecht. Die österreichische Bundesverfassung (Art 9, 50 und 65 Abs 1 B-VG) entspricht in dieser Hinsicht – trotz einiger Besonderheiten (wie des "Erfüllungsvorbehaltes" oder der sehr restriktiven Möglichkeit der Übertragbarkeit staatlicher Hoheitsaufgaben auf internationale Einrichtungen) – dem Standard europäischer Verfassungen.

Fast alle Verfassungen der Mitgliedstaaten enthalten Aussagen zur EU, die aber im Einzelnen sehr unterschiedliche Aspekte betreffen. Keine Verfassung enthält jedoch auch nur annähernd so detaillierte Regelungen wie das B-VG.

4. Grundrechte und Staatsaufträge

Ein Grundrechtskatalog ist eine Selbstverständlichkeit einer rechtsstaatlich-demo­kratischen Verfassung, die Ausgestaltung im Einzelnen aber sehr variierbar. Ein einheitlicher Standard lässt sich nur im Bereich der Freiheitsrechte (liberale Grundrechte) feststellen. Umfang und Intensität der Aussagen über soziale Grundrechte differieren dagegen erheblich. Ein gewisser Maßstab wird heute durch die EU-Grundrechtecharta vorgegeben, die auch ohne Rechtsverbindlichkeit den zeitgemäßen Standard widerspiegelt.

In vielen Grundrechtekatalogen finden sich auch Regelungen, die nicht justiziabel in dem Sinn sind, dass sie unmittelbar einklagbar wären. Insofern verschwimmt die Grenze zwischen Grundrechten im engeren Sinn und Staatszielbestimmungen.

Im Übrigen gibt es keinen einheitlichen Standard bezüglich Anzahl und Umfang verfassungsrechtlicher Staatszielbestimmungen und Staatsaufträge. Eigene Staatszielkataloge sind die Ausnahme (siehe etwa die Spanische Verfassung, Art 39-52). In der Mehrzahl der europäischen Verfassungen gibt es heute Aussagen zum Umweltschutz.

In diesem Zusammenhang ist auch zu erwähnen, dass sich in fast allen europäischen Verfassungen grundsätzliche Aussagen zur Staatsbürgerschaft finden.

5. Verfassungsänderungen

Jede Verfassung bedarf einer Regelung ihrer eigenen Abänderbarkeit bzw allenfalls einer Aussage über unabänderliche oder nur unter besonderen Bedingungen abänderbare Teile.

6. Resümee

Insgesamt ergibt eine verfassungsvergleichende Analyse, dass das österreichische Bundesverfassungsrecht in seinem Kern, vor allem dem B-VG selbst, im Wesentlichen dem Typus einer Verfassung im Sinne der europäisch-nordamerikanischen Tradition entspricht. Atypisch ist nur der Umfang und die Dichte einzelner Regelungsbereiche. Vom Trend neuerer Verfassungen dieses Typs abweichend sind gewisse Defizite im Grundrechtsbereich feststellbar.


B. Österreichische Verfassungstradition

 

Der Verfassungsvergleich ergibt aber auch die Einsicht, dass jede Verfassung eine spezielle Eigenart aufweist, die sich aus der Geschichte und der spezifischen Rechtskultur des jeweiligen Staates heraus erklären lässt. Insofern kann der Verfassungsvergleich nur einen Überblick über den Minimalgehalt einer rechtsstaatlich-demokratischen Bundesverfassung ergeben.

Aus der Sicht der österreichischen Verfassungstradition können wohl auch noch zusätzlich folgende – in der Terminologie der Fragestellung (siehe oben 1.) – "für den Staat und die Gesellschaft elementare Regelungsbereiche" aufgelistet werden:

1. Eine Aussage über das Verhältnis von Gesetzgebung und Verwaltung im Sinne des "Legalitätsprinzips". Der Inhalt dieses Prinzips ist zweifellos variierbar, doch würde es der gesamten österreichischen Rechtstradition widersprechen, auf eine Aussage zum Verhältnis von Gesetzgebung und Vollziehung überhaupt zu verzichten. Gleiches gilt für das Weisungsprinzip im Sinne des Art 20 B-VG, auf das sich nicht nur die verfassungsrechtliche Unterscheidung von Verwaltung und Gerichtsbarkeit in der österreichischen Verfassungstradition stützt, sondern dem auch ein zentraler Stellenwert in dem vom B-VG vorausgesetzten Konzept der Demokratie zukommt.

2. Typisch für eine – bereits auf die Dezemberverfassung von 1867 zurückreichende – österreichische Verfassungstradition sind auch vergleichsweise umfangreiche Aussagen über die Gerichtsbarkeit: Der Abschnitt B des 3. Hauptstückes geht in großen Teilen auf das Staatsgrundgesetz über die richterliche Gewalt (als Teil der Dezemberverfassung von 1867) zurück und bildet heute einen wesentlichen Bestandteil des österreichischen Rechtssystems.

3. Charakteristisch für das österreichische Verfassungsrecht sind auch vergleichsweise detaillierte und zum Teil taxativ zu verstehende Regelungen über:

-    die Verfassungsgerichtsbarkeit,

-    die Verwaltungsgerichtsbarkeit einschließlich der UVS,

-    den Rechnungshof,

-    die Volksanwaltschaft.

Diese Institutionen bilden aus bundesstaatlicher Sicht "gemeinsame" Einrichtungen von Bund und Ländern, wobei es sich um eine Eigenheit des österreichischen Bundesstaates handelt, die wohl nicht ernsthaft zur Debatte steht. Schon aus diesem bundesstaatlichen Grund sollten diese Institutionen auch in Zukunft in vergleichsweise eingehender Weise auf der Ebene des Bundesverfassungsrechts geregelt bleiben.

4. Im System des österreichischen Bundesstaates kommt den Gemeinden ein allgemein anerkannter hoher Stellenwert zu. Dem entspricht eine – in rechtsvergleichender Hinsicht atypische – eingehende Regelung der Rechtsstellung, Organisation und Aufgaben der Gemeinde in der Bundesverfassung. Es ist kein Grund ersichtlich, diesen Regelungsstandard in Frage zu stellen.


5. Die Gliederung des B-VG in seiner ursprünglichen Gestalt ist in gewisser Weise durch die Systematik der Dezemberverfassung von 1867 – die sich aus fünf Staatsgrundgesetzen zusammensetzte – vorgeprägt. Diese Gliederung entspricht also einer langen Verfassungstradition, die sich aber als solche durchaus bewährt hat und zu den Vorzügen des B-VG gezählt werden kann. Es spricht insofern vieles dafür, an dieser Systematik festzuhalten. Sie bedarf freilich einer Ergänzung durch ein weiteres Hauptstück, das die Grundrechte enthält.

 

 

2.2.3   Neufassung der Art. 9 Abs. 2 und 50 B-VG

Eingebracht im Ausschuss 2, 11. Sitzung, 10.5.2004

 

 

Neufassung der Art 9 Abs 2 und 50 B-VG zur Lösung des Problems der Verfassungsbestimmungen in Staatsverträgen

 

1. Art 9 Abs 2 B-VG hat zu lauten:

Durch Gesetz oder durch einen gemäß Artikel 50 Absatz 1[1] zu genehmigenden Staatsvertrag können einzelne Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen[2] oder fremde Staaten übertragen und kann die Tätigkeit von Organen fremder Staaten oder zwischenstaatlicher Einrichtungen im Inland sowie die Tätigkeit österreichischer Organe im Ausland geregelt werden. [Es kann dabei auch vorgesehen werden, dass österreichische Organe der Weisungsbefugnis der Organe fremder Staaten oder zwischenstaatlicher Einrichtungen oder diese der Weisungsbefugnis österreichischer Organe unterstellt werden.][3]

2. Art 50 Abs 2a[4] hat zu lauten:

Die Genehmigung nach Absatz 1 ist nicht in einem Verfahren erforderlich, das in einem gesetzesändernden oder gesetzesergänzenden Staatsvertrag zur Abänderung oder Ergänzung dieses Vertrages vorgesehen ist.

3. Im Artikel 50 Absatz 3 sind die Worte "und, wenn durch den Staatsvertrag Verfassungsrecht geändert oder ergänzt wird, Artikel 44 Absatz 1 und 2" sowie der zweite Halbsatz zu streichen.

 

Erläuterungen

1981 wurde Art 9 Abs 2 B-VG eingeführt, um die Fülle von Verfassungsbestimmungen in Staatsverträgen zu reduzieren. Der Versuch ist nur teilweise gelungen. Nach wie vor findet sich eine Fülle von Verfassungsbestimmungen in Staatsverträgen.

 

1. Das Hauptproblem: Hoheitsrecht der Länder

 

Der Hauptmangel des Art 9 Abs 2 B-VG besteht unter diesem Aspekt in seiner Beschränkung auf "Hoheitsrechte des Bundes", die erst in den Ausschussberatungen des NR eingefügt wurde. Sie ist systemwidrig: Der Bund ist zum Abschluss von Staatsverträgen ohne kompentenzrechtliche Beschränkungen berechtigt (Art 10 Abs 1 Z 2 B‑VG). Es wäre dann nur konsequent, auch die Übertragung einzelner (!) hoheitlicher Befugnisse auf internationale Einrichtungen durch Staatsverträge nicht an die bundesstaatliche Kompetenzverteilung zu binden. Zum einen ist dies heute eine weitverbreitete Praxis des Völkerrechts, zum anderen kann dies nur dem Bund obliegen, weil die Länder keine allgemeine völkerrechtliche Vertragsschließungskompetenz haben. Die Interessen der Länder, dass der Bund auf diese oder andere Weise durch Staatsverträge in ihre (Gesetzgebungs-)Kompetenz eingreift, müsste durch andere Instrumente – wie das auch auf Staatsverträge anzuwendende Zustimmungsrecht des Bundesrates gemäß Art 44 Abs 2 B-VG – gewahrt werden.

Um Verfassungsbestimmungen in Staatsverträgen in Zukunft vermeiden zu können, müsste also die Beschränkung auf Hoheitsrechte des Bundes beseitigt werden.

 

2. Weitere Probleme der Praxis seit 1981

 

a. Art 9 Abs 2 B-VG sieht nur eine Übertragung von Hoheitsrechten auf "zwischenstaatliche Einrichtungen und ihre Organe" vor. Vereinzelt kommt es in neuerer Zeit auch zu dem Bedürfnis, Hoheitsrechte auf Organe eines anderen Staates zu übertragen (zB die Ausstellung kurzfristiger Visas; hierher gehört auch das Problem der einem anderen Staat zuzurechnenden Einräumung polizeilicher Befugnisse privater Organe, zB in Luftfahrzeugen). Dies ist durch den Wortlaut des geltenden Art 9 Abs 2 B-VG nicht gedeckt und sollte durch eine Erweiterung des ersten Tatbestandes ermöglicht werden. Eine explizite verfassungsrechtliche Ermächtigung, dass auch österreichische Organe gleichartige Befugnisse für fremde Staaten auf der Grundlage eines formellen (österreichischen) Gesetzes oder gesetzändernden Staatsvertrages ausüben können, erscheint dagegen nicht erforderlich.

b. Art 9 Abs 2 B-VG sieht ferner nur die Tätigkeit von Organen fremder Staaten im Inland vor, nicht aber auch die Tätigkeit von Organen zwischenstaatlicher Einrichtungen. Es wird vorgeschlagen, Art 9 Abs 2 B-VG in diesem Sinn zu erweitern.

c. Bei der Tätigkeit österreichischer Organe im Ausland stellt sich das Problem der – im Text des Art 9 Abs 2 nicht explizit vorgesehenen – Unterstellung unter die Weisungsgewalt ausländischer Organe. Umgekehrt werden auch ausländische Organe österreichischer Hoheit unterstellt. Derartige Regelungen finden sich vor allem in bilateralen Katastrophenhilfeabkommen. Die bisherige Praxis geht in solchen Fällen davon aus, dass dies durch Verfassungsbestimmungen "abgesichert" werden müsse. Es kann allerdings auch mit guten Gründen und in Übereinstimmung mit dem Schrifttum (Novak/Wieser, Zur Neukodifikation des österreichischen Bundesverfassungsrechts, 1994, 177 f; Öhlinger, Art 9 Abs 2 B-VG, in Korinek/Holoubek, Bundesverfassungsrecht, Rz 10) die These vertreten werden, dass die Einräumung einer derartigen Befugnis bzw Bindung schon in der Ermächtigung zur Übertragung von Hoheitsrechten inkludiert ist. Insofern wäre der zweite Satz in der hier vorgeschlagenen Fassung des Art 9 Abs 2 B-VG überflüssig und würde eine entsprechende Klarstellung in den EB ausreichen. Daher wurde die entsprechende Ergänzung des Art 9 Abs 2 B-VG in Klammern gesetzt.

d. Keine praktische normative Bedeutung kommt der Formel "im Rahmen des Völkerrechts" zu. Diese Worte können gestrichen werden.

e. Angemerkt sei, dass aus dem geltenden und dem neu vorgeschlagenen Text des Art 9 Abs 2 B-VG nicht zwingend hervorgeht, dass Österreich Mitglied jener zwischenstaatlichen Organisation sein muss, der einzelne hoheitliche Aufgaben übertragen werden können. Insofern wäre auch eine Übertragung auf eine solche Organisation verfassungsrechtlich nicht ausgeschlossen.

f. In Übereinstimmung mit der Lehre (vgl Novak/Wieser, aaO, 174 f) ist davon auszugehen, dass auch sogenannte "Zuwarte- und Bedachtnahmeregeln" – die Vertragsparteien verpflichten sich, Entwürfe technischer Vorschriften einer zwischenstaatlichen Einrichtung bekannt zu geben und ab dem Zeitpunkt dieser Notifikation eine vertraglich vereinbarte Stillhaltezeit einzuräumen –, schon auf Grund eines aus Art 9 Abs 2 B-VG ableitbaren Größenschlusses nicht als verfassungsändernd anzusehen sind. Es handelt sich dabei um eine geringfügigere Beschränkung der staatlichen Rechtsetzungsbefugnisse als es die "Übertragung" solcher Befugnisse auf eine zwischenstaatliche Einrichtung darstellen würde. Es ist zwar richtig, dass der eine solche Vertragsbestimmung genehmigende Gesetzgeber nicht sich selbst für die Zukunft binden kann; der Gesetzgeber ist aber auch nicht daran gehindert, im Einklang mit einer solchen Vertragsbestimmung zu handeln und eine Völkerrechtsverletzung zu vermeiden, auch wenn diese nicht zugleich eine Verfassungsverletzung bildet.

 

3. Vereinfachte Vertragsänderungsverfahren

 

Ein spezielles Problem bilden die in multilateralen Staatsverträgen häufig vorgesehenen Regelungen über eine künftige vereinfachte Abänderung (Ergänzung) von Textteilen (Anhängen, Annexen) eines solchen Vertrages. Die (neuere) Praxis versteht richtig die Befugnis einer Staatenmehrheit zur künftigen Abänderung (von Teilen) des jeweiligen Vertrages als eine Übertragung von Hoheitsrechten auf eine zwischenstaatliche Einrichtung iSd Art 9 Abs 2 B-VG und verlangt daher für solche Regelungen nicht den Verfassungsrang. Anders verhält es sich, wenn ein solcher Beschluss nur unter Mitwirkung Österreichs zustande kommen kann: Dafür wird in der Praxis eine Verfassungsbestimmung als erforderlich erachtet (vgl etwa die EB zu Art 8 des Abkommens von Locarno zur Errichtung einer Internationalen Klassifikation für gewerbliche Muster und Modelle BGBl 1990/496, 1189 Blg Nr XVII. GP).

Dieser im Lichte des Art 9 Abs 2 B-VG offensichtliche Widersinn findet seine Erklärung darin, dass es hier nicht eigentlich um das Problem einer Übertragung von Hoheitsrechten geht, sondern um die Frage nach den Organen, die auf österreichischer Seite in einem solchen Vertragsänderungsverfahren mitzuwirken haben: Muss der österreichische Willensakt (Zustimmung, Ablehnung) dem Nationalrat gemäß Art 50 B-VG zur Genehmigung unterbreitet werden? Die Fristen, innerhalb der derartige Erklärungen regelmäßig abzugeben sind, oder auch sonstige Verfahrensmodalitäten machen eine Einschaltung des Bundesparlaments praktisch kaum möglich. Andererseits geht es aber um die Abänderung eines vom Bundesparlament genehmigten und daher auf Gesetzesstufe stehenden Staatsvertrags, die daher nach österreichischem Rechtsverständnis ihrerseits als gesetzändernd zu qualifizieren ist. Die Praxis nimmt an, dass die Hebung derartiger Klauseln in den Verfassungsrang von der künftigen Beteiligung des Nationalrats und Bundesrats dispensiert. Dies kommt zwar oft gar nicht im Text solcher Klauseln selbst zum Ausdruck, entspricht aber dem Sinn solcher Klauseln.

Die generelle Lösung dieses Problems kann nicht bei Art 9 Abs 2 B-VG, sondern muss bei Art 50 B-VG ansetzen.

 

 

4. Die Zukunft verfassungsändernder Staatverträge

 

Ziel dieser Vorschläge ist es, in Zukunft Verfassungsbestimmungen in Staatsverträgen zur Gänze zu vermeiden. Durch solche Verfassungsbestimmungen wird kein Problem gelöst, das allenfalls in der Abgabe von Hoheitsrechten und anderen Beschränkungen der nationalen Souveränität gesehen werden könnte. Solche Probleme sind vielmehr in den Verhandlungen über den jeweiligen ("souveränitätsbeschränkenden") Staatsvertrag zu berücksichtigen. Die Bundesverfassung sollte aber für solche Verhandlungen einen sinnvollen Spielraum im Rahmen des international Üblichen vorgeben.

Sollte in Zukunft eine staatvertraglich Regelung mit dem Bundesverfassungsrecht nicht kompatibel sein, so wäre vorweg oder spätestens bei Abschluss des Vertrages der Text der Bundesverfassung so zu ändern, dass diese Kompatibilität hergestellt wird. Um dies an einem Beispiel zu illustrieren: Enthält ein Staatsvertrag eine die Immunität von Abgeordneten einschränkende Bestimmung (vgl zB Art 27 des Statuts über den Internationalen Strafgerichtshof BGBl III 2002/180), so wäre die dem entgegenstehende bundesverfassungsgesetzliche Regelung (heute: Art 57 B-VG) entsprechend zu adaptieren (etwa durch einen Vorbehalt wie: "unbeschadet völkerrechtlicher Regelungen"). Die Vereinbarkeit einer staatsvertraglichen Regelung mit der Bundesverfassung unterliegt der Kontrolle des VfGH nach Art 140a B-VG. (Daran sollte nichts geändert werden.) Stellt der VfGH eine solche Unvereinbarkeit nachträglich fest, so hat er die unmittelbare Anwendung dieses Vertrages, allenfalls unter Setzung einer aufschiebenden Frist bis zu zwei Jahren, zu suspendieren. In dieser Zeit wäre entweder der Staatsvertrag nach völkerrechtlichen Regeln zu kündigen oder die Bundesverfassung entsprechend zu ändern.

Angemerkt sei allerdings, dass der Ausschuss 2 vorerst die Frage des Verfassungsrangs der Staatsverträge mit grundrechtlichem Gehalt – zB die EMRK – nicht behandelt hat. Diesbezüglich wäre die Beratung mit dem Ausschuss 4 zu koordinieren.

Was grenzändernde Staatsverträge betrifft, wird auf die vorgeschlagene Neufassung der Art 2 und 3 B-VG verwiesen.

 

 

2.2.4   Neuformulierung Bundes- und Landesgrenzen

Eingebracht im Ausschuss 2, 11. Sitzung, 10.5.2004

 

 

Neuformulierung der verfassungsrechtlichen Regelungen
über Bundes- und Landesgrenzen

(Fassung 26. 4. 2004)

Ausschuss 2

Tischvorlage für 10. Sitzung 26.4.2004

Tischvorlage für 11. Sitzung 10.5.2004

Tischvorlage für 12. Sitzung 24.5.2004

 

Art 2 B-VG:

(1) … (wie bisher)

(2) … (wie bisher)

(3) Veränderungen im Bestand der Länder oder wesentliche Änderungen eines Landesgebietes bedürfen einer Neuerlassung des Absatz 2 und verfassungsgesetzlicher Regelungen der betroffenen Länder.

 

Art 3 B-VG:

(1) Das Bundesgebiet umfasst die Gebiete der Bundesländer.

(2) Völkerrechtliche Verträge, mit denen die Bundesgrenzen geändert  werden, bedürfen der Zustimmung der betroffenen Länder.

(3) Grenzänderungen innerhalb des Bundesgebietes bedürfen übereinstimmender Gesetze oder Verträge des Bundes und der beteiligten Länder.

 

Begründung

1. Allgemeines

a. Der gegenständliche Vorschlag beruht auf zwei Grundgedanken:

1. Die geltende Fassung des Art 3 B-VG verlangt paktierte Verfassungsgesetze
              des Bundes (und der Länder). Dies widerspricht einem prinzipiellen Inkorpora-
              tionsgebot, wie es für eine künftige Bundesverfassung vorgesehen ist.

2. Eine rechtsvergleichende Sicht macht deutlich, dass Staats- und Landesgrenzen
             kein Thema des Verfassungsrechts sind. Das Verfassungsrecht bezieht sich auf
             "Gebiete", überlässt aber regelmäßig die exakte Bestimmung der Grenzen ge-
             genüber Drittstaaten völkerrechtlichen Verträgen, der Grenzen im Staatsinneren
             der einfachen Gesetzgebung.

Im Lichte dieser Grundgedanken bedarf Art 3 B-VG einer grundlegenden Revision.

b. Der gegenständliche Vorschlag verfolgt dabei drei Ziele:

1. eine Bestandsgarantie der Länder als Ausdruck des bundesstaatlichen
    Prinzips der Verfassungsordnung, darüber hinaus auch eine bundesverfas-
    sungsrechtliche Garantie des Territoriums der Länder;

2. eine verfassungsrechtlich erforderliche Mitwirkung der betroffenen
    Länder bei der Festlegung oder Änderung ihrer Grenzen gegenüber
    Drittstaaten;

3. eine verfassungsrechtlich erforderliche Zustimmung der betroffenen
    Länder auch zu geringfügigen Änderungen der Landesgrenzen.

c. Ein Vorbehalt zugunsten von "Friedensverträgen" (Art 3 Abs 2 B-VG in der geltenden Fassung) erscheint heute entbehrlich, ebenso ein verfassungsgesetzlicher Rahmen für großflächige Änderungen des Bundesgebietes (eine Änderung des Bundesgebietes, die nicht auch die Änderung eines Landesgebietes impliziert: vgl die einleitenden Worte im geltenden Art 3 Abs 2 B-VG). Gewiss können solche Änderungen nicht für alle Zukunft ausgeschlossen werden, sie sind aber nur in Situationen vorstellbar, die schon aus anderen Gründen tiefgreifende Verfassungsänderungen erfordern würden. Einen verfassungsgesetzlichen Rahmen dafür vorzusehen, ist daher derzeit nicht notwendig und auch nicht sinnvoll.

 

2. Zu Art 2 Abs 3 B-VG

Diese Bestimmung knüpft an die im geltenden Art 3 Abs 2 B-VG enthaltene Regelung an, dass eine Änderung des Bundesgebietes und der Landesgebiete durch übereinstimmende Bundes- und Landesverfassungsgesetze zu erfolgen habe. Diese Regelung ist von großer bundesstaatstheoretischer Bedeutung, stellt sie doch den Bestand und das jeweilige Territorium der Länder unter einen ganz besonderen verfassungsrechtlichen Schutz, der auch vom "einfachen" Bundesverfassungsgesetzgeber nicht ohne weiteres übergangen werden dürfte. Letzteres kommt im Erfordernis eines gleichberechtigten Zusammenwirkens der Verfassungsgesetzgebung des Bundes und der Länder zum Ausdruck, die nach begründeter Auffassung vom Bundesverfassungsgesetzgeber, jedenfalls ohne Volksabstimmung im Sinne des Art 44 Abs 3 B-VG, nicht einseitig aufgehoben werden dürfte.

In praktischer Hinsicht bedeutet diese Regelung allerdings die Notwendigkeit spezieller bundesverfassungsrechtlicher Regelungen außerhalb des B-VG, was – wie schon gesagt – einem prinzipiellen Inkorporationsgebot zuwiderlaufen würde. Außerdem wird in der Praxis Art 3 Abs 2 B-VG äußerst strikt interpretiert und auf alle Bundes- und Landesgrenzen betreffenden Regelungen – auch auf bloße Feststellungen der gegebenen Grenzen – angewendet, was zu einer Fülle bundesverfassungsrechtlicher Regelungen geführt hat. Diese sind überdies sehr heterogen und umfassen Staatsverträge, Bundesverfassungsgesetze sowie Verfassungsbestimmungen in einfachen Bundesgesetzen und Staatsverträgen. Es ist nicht übertrieben, in diesem Zusammenhang von einem "verfassungsrechtlichen Wildwuchs" (Poier) zu sprechen.

Der vorliegende Entwurf belässt es beim Erfordernis übereinstimmender Verfassungsgesetze des Bundes und der Länder, schränkt diese aber auf Änderungen im Bestand (Aufteilung eines Landes auf andere Länder oder Vereinigung zweier oder mehrerer Länder) sowie auf wesentliche Änderungen des Gebietes der einzelnen Länder ein. Die entsprechende Regelung auf Bundesseite kann sich in einer Änderung des Art 2 Abs 2 B-VG erschöpfen und entspricht damit einem Inkorporationsgebot. Der Bundesverfassungsgesetzgeber müsste Art 2 Abs 2 B-VG neu, allenfalls auch unverändert, beschließen. Der Sinn dieser allenfalls auf eine wortgleiche Neuerlassung des Art 2 Abs 2 B-VG beschränkten Mitwirkung des Bundesverfassungsgesetzgebers ist es, über den Bestand hinaus auch gewissermaßen die Identität eines Landes zu garantieren.

Als "wesentliche Änderung des Landesgebietes" ist nur eine Gebietsänderung anzusehen, die mindestens das gesamte Gebiet einer Gemeinde umfasst. Kleinere Gebietsänderungen fallen unter die Regelung des hier vorgeschlagenen Art 3 Abs 2 oder Abs 3 B-VG (siehe dazu sogleich).

Anzumerken ist in diesem Zusammenhang, dass die genaue Festlegung der neuen Grenze auch auf Bundesseite eine Anpassung bestehender Vorschriften verlangt. Insofern wird im Fall einer wesentlichen Gebietsänderung neben der Neuerlassung des Art 2 Abs 2 B-VG auch eine Änderung bestehender Verträge oder Bundesgesetze erforderlich sein. Dies läuft auf eine kumulative Anwendung der Bestimmungen des Art 2 Abs 3 und Art 3 Abs 2 (bei Änderungen der Außengrenze) oder 3 (bei Änderungen der Binnengrenzen) B-VG hinaus.

Festzuhalten ist auch, dass eine Schmälerung des in dieser Bestimmung vorgesehenen Mitwirkungsrechtes der Länder – im Sinne der zuvor skizzierten Bundesstaatstheorie – als eine Gesamtänderung der Bundesverfassung anzusehen wäre.

 

3. Zu Art 3 B-VG

Abs 1 entspricht der geltenden Regelung.

Eine Zustimmung im Sinne des 2. Absatzes könnte auch in der Weise erfolgen, dass die Länder auf österreichischer Seite am Abschluss des Staatsvertrages als Vertragsparteien mitwirken (vgl zu solchen "trilateralen" Verträgen Jabloner, Gliedstaatsverträge in der österreichischen Rechtsordnung, ZÖR 1989, 225 [329 f]). Es kann allerdings aus außenpolitischen oder diplomatischen Gründen nicht immer möglich sein, ein Land in dieser oder auch in anderer Weise am Abschluss des völkerrechtlichen Vertrages direkt zu beteiligen. In diesem Fall hat die erforderliche Zustimmung der betroffenen Länder in anderer Weise zu erfolgen. Die Art und Weise einer solchen Zustimmung könnte landesverfassungsgesetzlich näher ausgestaltet werden: Die Länder könnten die Zustimmung an – allenfalls auch qualifizierte – parlamentarische Mehrheiten oder sogar an Volksabstimmungen binden.

Bloße Grenzänderungen zwischen zwei Ländern sollen lediglich an die Rechtsform einfacher Gesetze oder Verträge zwischen dem Bund und den beteiligten Ländern (im Sinne des geltenden Art 15a B-VG) gebunden werden (Abs 3). Das Erfordernis der Mitwirkung der Länder kann aber auch in diesem Fall – im Sinne der zuvor skizzierten Bundesstaatstheorie – als Element des bundesstaatlichen Prinzips angesehen werden. Es dürfte daher nicht durch eine einseitige bundesverfassungsgesetzliche Regelung (die gemäß dem in Aussicht genommenen Inkorporationsgebot nur in einer Abänderung des hier vorgeschlagenen Art 3 Abs 3 bestehen könnte) ersetzt werden.

Der Begriff der Änderungen der Bundesgrenzen (Abs 2) bzw Grenzänderungen innerhalb des Bundesgebietes (Abs 3) ist im Einklang mit der Praxis zum geltenden Art 3 B-VG zu verstehen und umfasst auch bloße Berichtigungen und Feststellungen.

 

4. Zusammenfassung

Gegenüber der geltenden Regelung des Art 3 B-VG bringt die hier vorgeschlagene Neuregelung folgende Neuerungen. Das Erfordernis paktierter Verfassungsgesetze des Bundes und der Länder wird auf die Zusammenlegung oder Teilung von Ländern oder bedeutsame Änderungen des Territoriums eines Landes beschränkt. Geringfügige Änderungen (Berichtigungen oder Feststellungen) der Bundesgrenzen gegenüber Drittstaaten können in (gesetzesrangigen) Staatsverträgen des Bundes vereinbart werden, bedürfen aber einer (landesverfassungsrechtlich ausgestaltbaren) Zustimmung der betroffenen Länder. Geringfügige Änderungen der Grenzen der Länder innerhalb des Bundesgebietes erfordern übereinstimmende Rechtsakte des Bundes und der Länder, die jedenfalls auf der Seite des Bundes keines Verfassungsranges bedürfen.

In den in der Praxis relevanten Fällen bedarf es demgemäß in Hinkunft keines
Aktes des Verfassungsgesetzgebers mehr. Obwohl die Regelung nach wie vor aufwendig erscheint, stellt sie doch gegenüber der geltenden Verfassungslage eine erhebliche Vereinfachung dar.

 

 

2.2.5   Genehmigung von Staatsverträgen

Eingebracht im Ausschuss 2, 12. Sitzung, 24.5.2004

 

 

Neufassung der Art 9 Abs 2 und 50 B-VG
zur Lösung des Problems
der Verfassungsbestimmungen in Staatsverträgen

(Fassung 11. Mai 2004)

 

1. Artikel 9 Absatz 2 B-VG hat zu lauten:

Durch Gesetz oder Staatsvertrag können einzelne Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen[5] oder fremde Staaten übertragen werden. Weiters kann die Tätigkeit von Organen zwischenstaatlicher Einrichtungen oder fremder Staaten im Inland sowie die Tätigkeit österreichischer Organe im Ausland geregelt werden. [Dabei kann auch vorgesehen werden, dass österreichische Organe der Weisungsbefugnis der Organe fremder Staaten oder zwischenstaatlicher Einrichtungen oder diese der Weisungsbefugnis österreichischer Organe unterstellt werden.][6]

 

2. Artikel 50 Absatz 2a[7] hat zu lauten:

Soweit ein Staatsvertrag zu seiner Änderung ermächtigt, bedarf eine derartige Änderung keiner Genehmigung nach Absatz 1, es sei denn dass sich der Nationalrat dies vorbehält.

 

3. Im Artikel 50 Absatz 3 sind die Worte "und, wenn durch den Staatsvertrag Verfassungsrecht geändert oder ergänzt wird, Artikel 44 Absatz 1 und 2" sowie der zweite Halbsatz zu streichen.

 

Erläuterungen

 

1981 wurde Art 9 Abs 2 B-VG eingeführt, um die Fülle von Verfassungsbestimmungen in Staatsverträgen zu reduzieren. Der Versuch ist nur teilweise gelungen. Nach wie vor findet sich eine Fülle von Verfassungsbestimmungen in Staatsverträgen.

 

1. Das Hauptproblem: Hoheitsrecht der Länder

 

Der Hauptmangel des Art 9 Abs 2 B-VG besteht unter diesem Aspekt in seiner Beschränkung auf "Hoheitsrechte des Bundes", die erst in den Ausschussberatungen des NR eingefügt wurde. Sie ist jedoch systemwidrig, weil der Bund zum Abschluss von Staatsverträgen ohne kompetenzrechtliche Beschränkungen berechtigt ist (Art 10 Abs 1 Z 2 B‑VG). Der Bund kann daher die Kompetenzen der Länder durch einen von ihm abgeschlossenen Staatsvertrag viel intensiver beschränken, als es durch die Übertragung einzelner (!) Hoheitsrechte auf fremde Organe in dem völkerrechtlich allgemein üblichen Ausmaß regelmäßig geschieht. Die Wahrung der berechtigten Interessen der Länder müsste auf andere Weise erfolgen, etwa durch das Zustimmungsrecht des Bundesrates gemäß Art 50 Abs 1 letzter Satz B-VG oder durch andere, in der künftigen Verfassung vorgesehe Mitwirkungsrechte der Länder (siehe etwa das Modell des Art 23d B‑VG).

 

2. Weitere Probleme der Praxis seit 1981

 

a. Art 9 Abs 2 B-VG sieht nur eine Übertragung von Hoheitsrechten auf "zwischenstaatliche Einrichtungen und ihre Organe" vor. Vereinzelt kommt es in neuerer Zeit auch zu dem Bedürfnis, Hoheitsrechte auf Organe eines anderen Staates zu übertragen (zB die Ausstellung kurzfristiger Visas; hierher gehört auch das Problem der einem anderen Staat zuzurechnenden Einräumung polizeilicher Befugnisse an private Organe, zB in Luftfahrzeugen). Dies ist durch den Wortlaut des geltenden Art 9 Abs 2 B-VG nicht gedeckt und sollte durch eine Erweiterung des ersten Tatbestandes ermöglicht werden. Eine explizite verfassungsrechtliche Ermächtigung, dass auch österreichische Organe gleichartige Befugnisse für fremde Staaten auf der Grundlage eines formellen (österreichischen) Gesetzes oder gesetzändernden Staatsvertrages ausüben können, erscheint dagegen nicht erforderlich.

b. Art 9 Abs 2 B-VG sieht ferner nur die Tätigkeit von Organen fremder Staaten im Inland vor, nicht aber auch die Tätigkeit von Organen zwischenstaatlicher Einrichtungen. Es wird vorgeschlagen, Art 9 Abs 2 B-VG in diesem Sinn zu erweitern.

c. Bei der Tätigkeit österreichischer Organe im Ausland stellt sich das Problem der – im Text des Art 9 Abs 2 nicht explizit vorgesehenen – Unterstellung unter die Weisungsgewalt ausländischer Organe. Umgekehrt werden auch ausländische Organe österreichischer Hoheit unterstellt. Derartige Regelungen finden sich vor allem in bilateralen Katastrophenhilfeabkommen. Die bisherige Praxis geht in solchen Fällen davon aus, dass dies durch Verfassungsbestimmungen "abgesichert" werden müsse. Es kann allerdings auch mit guten Gründen und in Übereinstimmung mit dem Schrifttum (Novak/Wieser, Zur Neukodifikation des österreichischen Bundesverfassungsrechts, 1994, 177 f; Öhlinger, Art 9 Abs 2 B-VG, in Korinek/Holoubek, Bundesverfassungsrecht, Rz 10) die These vertreten werden, dass die Einräumung einer derartigen Befugnis bzw Bindung schon in der Ermächtigung zur Übertragung von Hoheitsrechten inkludiert ist, zumal der hier vorgelegte Entwurf ausdrücklich auch eine Übertragung von Hoheitsrechten an fremde Staaten vorsieht. Insofern wäre der zweite Satz in der hier vorgeschlagenen Fassung des Art 9 Abs 2 B-VG überflüssig und würde eine entsprechende Klarstellung in den EB ausreichen. Daher wurde die entsprechende Ergänzung des Art 9 Abs 2 B-VG vorerst in Klammern gesetzt.

d. Keine praktische normative Bedeutung kommt der Formel "im Rahmen des Völkerrechts" zu. Diese Worte können gestrichen werden.

e. Angemerkt sei, dass aus dem geltenden und dem neu vorgeschlagenen Text des Art 9 Abs 2 B-VG nicht zwingend hervorgeht, dass Österreich Mitglied jener zwischenstaatlichen Organisation sein muss, der einzelne hoheitliche Aufgaben übertragen werden können. Insofern wäre auch eine Übertragung auf eine solche Organisation verfassungsrechtlich nicht ausgeschlossen.

f. In Übereinstimmung mit der Lehre (vgl Novak/Wieser, aaO, 174 f) ist davon auszugehen, dass auch sogenannte "Zuwarte- und Bedachtnahmeregeln" – die Vertragsparteien verpflichten sich, Entwürfe technischer Vorschriften einer zwischenstaatlichen Einrichtung bekannt zu geben und ab dem Zeitpunkt dieser Notifikation eine vertraglich vereinbarte Stillhaltezeit einzuräumen –, schon auf Grund eines aus Art 9 Abs 2 B-VG ableitbaren Größenschlusses nicht als verfassungsändernd anzusehen sind. Es handelt sich dabei um eine geringfügigere Beschränkung der staatlichen Rechtsetzungsbefugnisse als es die "Übertragung" solcher Befugnisse auf eine zwischenstaatliche Einrichtung darstellen würde. Es ist zwar richtig, dass der eine solche Vertragsbestimmung genehmigende Gesetzgeber nicht sich selbst für die Zukunft binden kann; der Gesetzgeber ist aber auch nicht daran gehindert, im Einklang mit einer solchen Vertragsbestimmung zu handeln und eine Völkerrechtsverletzung zu vermeiden, auch wenn diese nicht zugleich eine Verfassungsverletzung bildet.

 

3. Zur Rechtsform der Übertragung

 

Der geltende Art 9 Abs 2 B-VG sieht eine Übertragung (1. Tatbestand) bzw Regelung (2. Tatbestand) "durch Gesetz oder durch eine gemäß Art 50 Abs 1 B-VG zu genehmigenden Staatsvertrag" vor. Das Wort "Gesetz" deutet an, dass eine solche Regelung durch den Bundes- oder Landesgesetzgeber – entsprechend der bundesverfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung – erfolgen kann. Ausgeschlossen wird damit aber die Rechtsform eines Staatsvertrages nach Art 16 Abs 1 B-VG, was durch den Entstehungszeitpunkt des Art 9 Abs 2 B-VG (1981) erklärbar (Art 16 Abs 1-3 B-VG wurde erst später – 1988 – geschaffen), aber nicht konsequent ist. Durch Streichung des Verweises auf Art 50 B-VG werden auch staatsvertragliche Regelungen auf der Ebene der Länder (im Rahmen ihres Wirkungsbereichs) ermöglicht.

 

4. Vereinfachte Vertragsänderungsverfahren

 

Ein spezielles Problem bilden die in multilateralen Staatsverträgen häufig vorgesehenen Regelungen über eine künftige vereinfachte Abänderung (Ergänzung) von Textteilen (Anhängen, Annexen) eines solchen Vertrages. Die (neuere) Praxis versteht richtig die Befugnis einer Staatenmehrheit zur künftigen Abänderung (von Teilen) des jeweiligen Vertrages als eine Übertragung von Hoheitsrechten auf eine zwischenstaatliche Einrichtung iSd Art 9 Abs 2 B-VG und verlangt daher für solche Regelungen nicht den Verfassungsrang. Anders verhält es sich, wenn ein solcher Beschluss nur unter Mitwirkung Österreichs zustande kommen kann: Dafür wird in der Praxis eine Verfassungsbestimmung als erforderlich erachtet (vgl etwa die EB zu Art 8 des Abkommens von Locarno zur Errichtung einer Internationalen Klassifikation für gewerbliche Muster und Modelle BGBl 1990/496, 1189 Blg Nr XVII. GP).

Dieser im Lichte des Art 9 Abs 2 B-VG offensichtliche Widersinn findet seine Erklärung darin, dass es hier nicht eigentlich um das Problem einer Übertragung von Hoheitsrechten geht, sondern um die Frage nach den Organen, die auf österreichischer Seite in einem solchen Vertragsänderungsverfahren mitzuwirken haben: Muss der österreichische Willensakt (Zustimmung, Ablehnung) dem Nationalrat gemäß Art 50 B-VG zur Genehmigung unterbreitet werden? Die Fristen, innerhalb der derartige Erklärungen regelmäßig abzugeben sind, oder auch sonstige Verfahrensmodalitäten machen eine Einschaltung des Bundesparlaments praktisch kaum möglich. Andererseits geht es aber um die Abänderung eines vom Bundesparlament genehmigten und daher auf Gesetzesstufe stehenden Staatsvertrags, die daher nach österreichischem Rechtsverständnis ihrerseits als gesetzändernd zu qualifizieren ist. Die Praxis nimmt an, dass die Hebung derartiger Klauseln in den Verfassungsrang von der künftigen Beteiligung des Nationalrats und Bundesrats dispensiert. Dies kommt zwar oft gar nicht im Text solcher Klauseln selbst zum Ausdruck, entspricht aber ihrem Sinn.

Die generelle Lösung dieses Problems kann nicht bei Art 9 Abs 2 B-VG, sondern muss bei Art 50 B-VG ansetzen. Es wird vorgeschlagen, in einem neuen Absatz für solche vereinfachte Vertragsänderungen oder -ergänzungen von der Genehmigung des Nationalrats zu dispensieren, sofern sich dies der Nationalrat nicht anlässlich der Genehmigung des "Stammvertrages" ausdrücklich vorbehält. Ein solcher Vorbehalt soll den gleichen Regeln unterliegen wie ein Erfüllungsvorbehalt gemäß Art 50 Abs 2 B-VG (geltende Fassung) oder ein Beschluss gemäß Art 49 Abs 2 B-VG.

 

5. Die Zukunft verfassungsändernder Staatverträge

 

Ziel dieser Vorschläge ist es, in Zukunft Verfassungsbestimmungen in Staatsverträgen zur Gänze zu vermeiden. Durch solche Verfassungsbestimmungen wird kein Problem gelöst, das allenfalls in der Abgabe von Hoheitsrechten und anderen Beschränkungen der nationalen Souveränität gesehen werden könnte. Solche Probleme sind vielmehr in den Verhandlungen über den jeweiligen ("souveränitätsbeschränkenden") Staatsvertrag zu berücksichtigen. Die Bundesverfassung sollte aber für solche Verhandlungen einen sinnvollen Spielraum im Rahmen des international Üblichen vorgeben.

Sollte in Zukunft eine staatvertraglich Regelung mit dem Bundesverfassungsrecht nicht kompatibel sein, so wäre vorweg oder spätestens bei Abschluss des Vertrages der Text der Bundesverfassung so zu ändern, dass diese Kompatibilität hergestellt wird. Um dies an einem Beispiel zu illustrieren: Enthält ein Staatsvertrag eine die Immunität von Abgeordneten einschränkende Bestimmung (vgl zB Art 27 des Statuts über den Internationalen Strafgerichtshof BGBl III 2002/180), so wäre die dem entgegenstehende bundesverfassungsgesetzliche Regelung (heute: Art 57 B-VG) entsprechend zu adaptieren. Die Vereinbarkeit einer staatsvertraglichen Regelung mit der Bundesverfassung unterliegt der Kontrolle des VfGH nach Art 140a B-VG. (Daran sollte nichts geändert werden.) Stellt der VfGH eine solche Unvereinbarkeit nachträglich fest, so hat er die unmittelbare Anwendung dieses Vertrages, allenfalls unter Setzung einer aufschiebenden Frist bis zu zwei Jahren, zu suspendieren. In dieser Zeit wäre entweder der Staatsvertrag nach völkerrechtlichen Regeln zu kündigen oder die Bundesverfassung entsprechend zu ändern.

Angemerkt sei allerdings, dass der Ausschuss 2 vorerst die Frage des Verfassungsrangs der Staatsverträge mit grundrechtlichem Gehalt – insbesondere der EMRK – nicht behandelt hat. Diesbezüglich wäre die Beratung mit dem Ausschuss 4 zu koordinieren.

Was grenzändernde Staatsverträge betrifft, wird auf die vorgeschlagene Neufassung der Art 2 und 3 B-VG verwiesen.

 

 


 

2.2.6   Mitgliedschaft UNO

Eingebracht im Ausschuss 2, 16. Sitzung, 12.10.2004

 

 

Überlegungen zur Frage, ob die Mitgliedschaft Österreichsin den Vereinten Nationen verfassungsgesetzlich verankert werden soll

 

1. Rechtsqualität der UN-Satzung aus verfassungsrechtlicher Sicht

 

Österreich wurde im Dezember 1955 in die Vereinte Nationen (VN) aufgenommen. Die Genehmigung durch den Nationalrat gemäß Art 50 B-VG erfolgte bereits im Jahr 1952 (siehe StenProtNR, 6. GP, 3634 ff; StenProtBR, 1635). Dieser Beitritt und seine parlamentarische Behandlung geschahen damit in einer Zeit, als das Theorem über den verfassungsändernden Gehalt der Übertragung von Hoheitsrechten auf Internationale Organisationen noch nicht bekannt war. (Dieses Theorem wurde erst im Zusammenhang mit der Errichtung der EFTA 1960 entwickelt; siehe 156 BlgNR 9. GP, S. 318). Die Satzung der VN wurde daher vom Nationalrat als gesetzändernder Staatsvertrag genehmigt und steht seitdem in der österreichischen Rechtsordnung auf der Rangstufe eines einfachen Bundesgesetzes.

Die merkwürdige Diskrepanz, dass in der österreichischen Rechtsordnung völkerrechtliche Verträge mit geringfügiger politischer Bedeutung partiell auf Verfassungsstufe stehen, dagegen nicht ein so zentraler völkerrechtlicher Vertrag wie die UN-Satzung, besteht seit den sechziger Jahren bis heute und konnte bekanntlich auch durch die 1981 geschaffene Ermächtigung des Art 9 Abs 2 B-VG nicht endgültig gelöst werden. Der Versuch, dieses Problem durch ein "Staatsverträge-Sanierungsgesetz" (1971, siehe die RV eines "Ersten Staatsverträge-Sanierungsgesetzes" 122 BlgNR 13. GP) zu bereinigen, kam nicht zustande (dazu ausführlicher Öhlinger, Der völkerrechtliche Vertrag im staatlichen Recht, 1973, 202 ff). Die UN-Satzung war allerdings in dieser RV – anders als noch im zur Begutachtung ausgesandten Entwurf des BKA-VD GZ 44.760-2d/7c vom 11.5.1971 – nicht enthalten (vermutlich wegen offener Neutralitätsfragen); sie sollte einem "Zweiten Staatsverträge-Sanierungsgesetz" vorbehalten bleiben (siehe 122 BlgNr 13. GP, S. 6).

 

2. Die UNO-Charta als "Weltverfassung"

 

Die VN nehmen heute unter allen weltweiten Internationalen Organisationen zweifellos eine herausragende Stellung ein. Ihre Satzung ist die Grundlage einer umfassenden Weltorganisation und einer neuen universellen Ordnung des Völkerrechts (siehe Verdross/Simma, Universelles Völkerrecht, 3. Aufl 1984, 72). Diese Satzung hat daher in einem nicht nur ganz allgemeinen Sinn Verfassungscharakter. Sie bildet ein wesentliches Element in dem bereits oft konstatierten Prozess einer Konstitutionalisierung des Völkerrechts. Sie enthält Verpflichtungen, die nicht nur zwischen den Mitgliedern bestehen, sondern einen Anspruch auf absolute Geltung gegenüber der gesamten Staatengemeinschaft erheben. Dazu gehören das zwischenstaatliche Gewaltverbot (Art 2 Z 4 UN-Satzung) sowie die Achtung der sich aus der Würde des Menschen ergebenden grundlegenden Menschenrechte (siehe Verdross/Simma, aaO, 75 ff). Nach Art 103 UN-Satzung haben die Pflichten aus der Satzung Vorrang vor anderen völkerrechtlichen Verpflichtungen.

Das Potential der UN-Satzung ist bislang – vor allem durch die wechselseitigen Blockaden der ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates und ihres Veto-Rechts – nicht vollständig ausgeschöpft worden. Potentiell bildet aber die UN-Satzung so etwas wie eine "Weltverfassung" (Tomuschat, Vereinte Nationen, in: Seidl-Hohenveldern (Hrsg), Völkerrecht, 3. Aufl. 2001, 454), auf deren Grundlage sich die VN aus einer weltweiten zwischenstaatlichen Organisation zu einem "Organ der Menschheit" (so Verdross/Simma, aaO, 79) entwickeln könnten (zur UN-Satzung als "Verfassung der Weltgemeinschaft" siehe auch Ress, in: Simma [Hrsg], Charta der Vereinten Nationen, Kommentar [1991] XLVII, LXIII).

Eine solche Entwicklung hätte durchaus auch Rückwirkungen auf die nationalen Verfassungen, die nicht ihrem Umfang, aber ihrer Qualität nach mit jenen der Mitgliedschaft Österreichs in der EU vergleichbar sind. So gibt es auch bereits in der völkerrechtlichen Literatur Ansätze, die den Beschlüssen des Sicherheitsrates unmittelbare Wirkung und Vorrang innerhalb der staatlichen Rechtsordnungen zuerkennen (vgl etwa Dicke, Erscheinungsformen und Wirkungen von Globalisierung in Struktur und Recht des internationalen Systems auf universaler und regionaler Ebene sowie gegenläufige Renationalisierungstendenzen, Berichte der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht, Bd 39 (2000) 13 [36]; sehr weitgehend in diese Richtung und so zweifellos noch nicht konsensfähig A. Balthasar, Die österreichische bundesverfassungsrechtliche Grundordnung unter besonderer Berücksichtigung des demokratischen Prinzips, noch unveröffentlichte Wiener Habilitationsschrift [2004]).

Mit einer Verankerung der UN-Mitgliedschaft in der Bundesverfassung würde sich Österreich solchen Entwicklungen gegenüber öffnen. Potentielle Konflikte mit österreichischem Verfassungsrecht wären von vornherein reduziert und auf Interpretationsfragen eingegrenzt.

 

3. Vereinte Nationen und dauernde Neutralität Österreichs

 

Ein spezifischer Zusammenhang besteht zwischen der Mitgliedschaft Österreichs in den VN und dem verfassungsrechtlichen Status eines dauernd neutralen Staates.

Der potentielle Widerspruch zwischen dauernder Neutralität und den in der UN-Satzung verankerten Pflichten der kollektiven Sicherheit wurde in Österreich zunächst im Sinne eines Vorrangs der Neutralitätspflichten gelöst, die von der VN mit der widerspruchslosen Aufnahme Österreichs als dauernd neutraler Staat im Sinne der sog. "Verdross-Doktrin" implizite anerkannt worden seien (vgl Verdross/Simma, aaO, 147): Die Organe der VN übernahmen mit dieser vorbehaltlosen Aufnahme Österreichs "die Verpflichtung, Österreich nie zu neutralitätswidrigen Zwangsmaßnahmen heranzuziehen" (Hummer, in: Neuhold/Hummer/Schreuer, Österreichisches Handbuch des Völkerrechts, Bd 1, Rz 2859). Anlässlich des ersten, auf einem Sicherheitsratsbeschluss basierenden Irakkrieges 1991 wurde diese Doktrin von der herrschenden Lehre und Praxis in Österreich mit unterschiedlichen, aber im Ergebnis einhelligen Begründungen "umgedreht": Die Verpflichtungen aus der Mitgliedschaft in den VN gehen den Neutralitätspflichten vor.

Eine Verankerung der UN-Mitgliedschaft in der Bundesverfassung und damit auf gleicher rechtlicher Ebene wie die Neutralität könnte diesem – aus verfassungsrechtlicher Sicht doch sehr überraschenden (siehe dazu Öhlinger, BVG Neutralität, in: Korinek/Holoubek (Hrsg), Bundesverfassungsrecht, Kommentar, Rz 9) – Interpretationswandel eine verfassungsrechtliche Grundlage geben.

 

4. Rechtsvergleichende Hinweise

 

In rechtsvergleichender Sicht ist anzumerken, dass sich in europäischen Verfassungen explizite Hinweise auf die VN kaum finden. Ein seltenes Beispiel bildet Sektion 1 der Verfassung von Malta, das eine Ausnahme vom neutralitätsrechtlich bedingten Verbot der Nutzung militärischer Anlagen für Aktionen des Sicherheitsrates vorsieht.

Häufig sind jedoch Bekenntnisse zu Frieden und internationaler Zusammenarbeit. Siehe etwa folgende Beispiele:

Art 11 der Italienischen Verfassung:

Italien verwirft den Krieg als Mittel des Angriffs auf die Freiheit anderer Völker und als Mittel zur Lösung internationaler Streitfragen. Unter der Bedingung der Gleichstellung mit den anderen Staaten stimmt es Souveränitätsbeschränkungen zu, die für eine Ordnung notwendig sind, welche den Frieden und die Gerechtigkeit unter den Nationen gewährleistet. Es fördert und begünstigt internationale Organisationen, die diesem Zweck dienen.

Art 2 Abs 2 der Griechischen Verfassung:

Griechenland ist bestrebt, unter Beachtung der allgemein anerkannten Regeln des Völkerrechts, den Frieden, die Gerechtigkeit und die Entwicklung freundschaftlicher Beziehungen zwischen den Völkern und Staaten zu fördern.

Art 29 Abs 1 der Irischen Verfassung:

Irland bekräftigt seine Ergebenheit gegenüber dem Ideal des Friedens und der freundschaftlichen Zusammenarbeit unter den Völkern auf der Grundlage internationaler Gerechtigkeit und Moral.

Art 7 Abs 2 der Portugiesischen Verfassung:

Portugal unterstützt die Abschaffung des Imperialismus, des Kolonialismus und jeglicher anderer Form der Aggression, der Beherrschung und der Ausbeutung unter den Völkern ebenso wie die allgemeine ausgewogene und kontrollierte Abrüstung, die Auflösung der militärisch-politischen Blöcke und die Einrichtung eines internationalen Sicherheitssystems zur Schaffung einer internationalen Ordnung, die den Frieden und die Gerechtigkeit in den Beziehungen zwischen den Völkern zu gewährleisten imstande ist.

Art 7 Abs 3 der Slowakischen Verfassung (idF 2002):

The Slovak Republic may for purpose of maintaining peace, security and democratic order, under conditions established by an international treaty, join an organization of mutual collective security.

§ 1 Abs 2 der Finnischen Verfassung vom 11.6.1999:

Finnland beteiligt sich an der internationalen Zusammenarbeit in der Absicht, Frieden und Menschenrechte sicherzustellen, und in der Absicht, die Gesellschaft zu entwickeln.

Siehe ferner die Präambeln des Bonner Grundgesetzes und der Spanischen Verfassung.

 

5. Zusammenfassung und Vorschlag einer Formulierung

 

Ein dringender Bedarf nach einer verfassungsgesetzlichen Verankerung der Mitgliedschaft in den VN lässt sich nicht feststellen, doch gibt es Argumente, die dafür sprechen (siehe zuvor 2. und 3.). Sollte eine solche Verankerung erfolgen, könnte die Formulierung lauten:

Österreich ist Mitglied der Vereinten Nationen und unterstützt deren Ziele, insbesondere der Erhaltung des Friedens und der internationalen Sicherheit sowie der weltweiten Achtung der Menschenrechte.

Oder:

Österreich bekennt sich zu den Verpflichtungen, die sich aus der Satzung der Vereinten Nationen ergeben, und unterstützt insbesondere die Ziele der Wahrung des Friedens und der internationalen Sicherheit sowie der weltweiten Achtung der Menschenrechte.

 

 

2.3       Schnizer Johannes, Dr.

2.3.1   Staatsgrenze

Eingebracht im Ausschuss 2, 8. Sitzung, 30.3.2004

 

 

Information zur Staatsgrenze

 

Meine Gespräche betreffend die Problematik der Staatsgrenze haben folgendes ergeben:

 

I.       Allgemeines und derzeitiger Stand

 

1.       Grundsätzlich sind sowohl von der Darstellung als auch der normativen Wirkung zwei verschiedene Arten von Staatsgrenzen zu unterscheiden:

 

·               Feste Grenzen: Bei diesen befindet sich die Grenze unveränderlich an einem bestimmten Punkt in der Natur, und zwar letztlich bezogen auf ein gedachtes Koordinatensystem; ändert sich die Natur, bleibt der Punkt trotzdem bezogen auf das Koordinatensystem bezogen auf den Ort; der Punkt wird mit seinem Koordinaten bzw. in einer planlichen Darstellung, er kann auf Grund dieser Festlegung in der Natur aufgefunden und ersichtlich gemacht werden (z.B. Grenzsteine); der Grenzverlauf ergibt sich letztlich aus der Verbindung der so festgelegten Punkte. Normativ ist letztlich die festgelegte Punkte bzw. deren Verbindung.

 

·               Bewegliche Grenzen: Maßgeblich sind Anhaltspunkte in der Natur, die in einer normativen Beschreibung festgehalten sind; ändern sich die Gegebenheiten in der Natur, sind die neuen Gegebenheiten maßgeblich, z.B. Wasserläufe, Wasserscheiden, Hangkanten und ähnliches. Normativ ist die Beschreibung der Gegebenheiten in der Natur in Verbindung mit der tatsächlichen Lage dieser Gegebenheiten; ändert sich die Lage ist die neue Lage maßgeblich.

 

Die österreichische Staatsgrenze ist sowohl durch feste Grenzen als auch durch bewegliche Grenzen festgelegt. An diesem System änderten auch neuere Staatsverträge und werden auch künftige Staatsverträge nichts ändern, weil bewegliche Grenzen für die Praxis sehr zweckmäßig sind: Wasserläufe sind beispielsweise für die landwirtschaftliche Nutzung relevant (kleine Bäche ändern sich weit stärker als große), sonstige Gegebenheiten für den Verlauf von Wegen usw.. Beweglichen Grenzen sind auch entsprechend markant, sodass sie auf Grund der Beschreibung in der Natur für jedermann ersichtlich sind, was z.B. die Kontrolle erleichtert.

 

2.       Grundsätzlich können Grenzen normativ entweder durch eine Verbalbeschreibung (von Gegebenheiten in der Natur), durch Pläne (die letztlich auf eine Koordinatensystem basieren) oder durch die Angabe von Koordinaten und deren Verbindungen festgelegt werden. Alle drei Methoden kommen zur Festlegung der österreichischen Staatsgrenze vor.

 

3.       Für die Festlegung dieser Staatsgrenze sind derzeit folgende Akte relevant:

 

·               Der größte Teil der Grenze ergibt sich aus Staatsverträgen mit den jeweiligen Nachbarstaaten, genau genommen aus den Anlagen zu diesen Staatsverträgen; diese Anlagen sind nicht im BGBl. enthalten, sondern wurden gem. Art. 49 Abs. 2 B-VG durch Auflage in BKA und bei den Ämtern der Landesregierungen kundgemacht. Die Bundesverfassungsgesetze und Landesverfassungsgesetze gem. Art. 3 B-VG verweisen im Wesentlichen auf diese Anlagen.

 

·               Für einen geringen Teil der Staatsgrenze ist noch der Staatsvertrag von St. Germain maßgeblich, wobei zwei Fälle zu unterscheiden sind:

- Slowenien: Ein Teil der Grenze zu Slowenien ist nicht vom neueren Staatsvertrag erfasst, sodass der StV St. Germain gilt, dieser enthält nicht den exakten Grenzverlauf, dieser wurde erst von verschiedenen Kommissionen in verschiedenen Dokumenten festgelegt, die als solche nicht publiziert sind; ein Abschluss eines neuen Staatsvertrages für diesen Teil ist innerhalb der nächsten drei Jahre zu erwarten.

- Italien: Hier wurde der exakte Grenzverlauf bereits durch einen neuen Staatsvertrag festgelegt, der vom österreichischen Parlament, nicht aber vom italienischen Parlament genehmigt wurde. Rechtlich ergibt sich derzeit daher der Grenzverlauf noch aus dem StV von St. Germain mit der gleichen Problematik wie bei Slowenien, der korrekte Grenzverlauf ist aber bereits aus der Anlage ersichtlich, die innerstaatlich verbindlich erklärt werden könnte (verbunden mit einer entsprechenden Kundmachung).

 

·               In diesem Zusammenhang sei der Sonderfall Bodensee erwähnt, bei dem der Grenzverlauf völkerrechtlich umstritten ist, ohne dass jemals eine Lösung absehbar ist (die Lehre des Völkerrechts würde dadurch wesentlich ärmer); praktisch relevante Probleme verursacht diese „Lücke“ im Bundesgebiet nicht; jedenfalls könnte nur eine innerstaatliche Variante festgelegt werden.

 

II.      Festlegung des derzeitigen Zustandes

 

Um zu einer innerstaatlich verbindlichen, einfachen und klaren Festlegung der Staatsgrenze zu kommen, bieten sich folgende Vorgangsweisen an:

 

1.       Im Übergangsgesetz werden folgende Dokumente für verbindlich erklärt (und zweckmäßigerweise auch in der Anlage kundgemacht, wobei auch eine ausschließlich elektronische Kundmachung im RIS zweckmäßig wäre):

·               Die Anlagen zu den neueren Staatsverträgen

 

·               Die Anlage zum noch nicht abgeschlossenen StV mit Italien (Kundmachung der Anlage zwingend)

 

·               Eine neu angefertigte Anlage für den innerstaatlichen Ersatz der alten Dokumente für den Grenzverlauf gegenüber Slowenien (diese könnte bei einem entsprechenden Auftrag zeitgerecht angefertigt werden); Kundmachung ebenfalls zwingend.

 

Die Bundesverfassungsgesetze und (allenfalls auch Landesverfassungsgesetze) zur Umsetzung dieser Staatsverträge könnten ersatzlos aufgehoben werden.

 

2.       Grundsätzlich könnte die Staatsgrenze (für den innerstaatlichen Rechtsbereich) einheitlich auch zur Gänze durch Angabe von Koordinaten festgelegt werden, wobei diese aus der Neuvermessung des Bundesgebietes abgeleitet werden könnten, die weitgehend abgeschlossen ist. Das BMWA prüft derzeit, ob bis Jahresende eine vollständige Beschreibung der Staatsgrenze mit solchen Koordinaten möglich wäre. Die Staatsgrenze wäre dann aus einem einheitlichen – zweckmäßigerweise elektronisch darzustellenden - Dokument ableitbar, an das auch Änderungen anknüpfen würden; das Übergangs B-VG (oder das B-VG selbst) müsste dann dieses Dokument für verbindlich erklären.

 

Zur Beibehaltung der (völkerrechtlich verbindlichen und zweckmäßigen) Unterscheidung zwischen festen und beweglichen Grenzen, hätte diese Koordinaten unterschiedliche Funktion und wären entsprechend zu kennzeichnen: Bei den festen Grenzen sind die Koordinaten konstitutiv; bei den beweglichen Grenzen machen die Koordinaten lediglich den derzeitigen Stand sichtbar und sind bei Änderungen in der Natur entsprechend anzupassen (in einem vereinfachten Verfahren der Kundmachung, ähnlich dem der Berichtigung). Für den Bereich der beweglichen Grenzen müsste zusätzlich die Beschreibung kundgemacht werden.

 

III.    Künftige Grenzänderungen

 

Echte Grenzänderungen im Sinne einer quantitativen und qualitativen Änderung des Bundesgebietes sind in der Zweiten Republik nicht vorgekommen und sind in mittlerer Zukunft auch nicht zu erwarten. Die bisherigen Grenzänderungen dienten entweder der Klarstellung des Grenzverlaufes oder der Herbeiführung eines zweckmäßigeren Grenzverlaufes (z.B. im Zusammenhang mit Wegen, natürlichen Gegebenheiten, Grenzübergängen usw.), wobei diese Änderungen stets flächentreu erfolgten. Alle diese Änderungen erfolgen schon aus völkerrechtlichen Gründen stets mit Staatsverträgen. Es bietet sich daher für die Zukunft folgendes an:

 

·               Für echte Änderungen des Bundesgebietes bleibt es beim bisherigen System gem. Art. 3 Abs. 2 B-VG mit allen hier erörterten bundesstaatlichen Implikationen.

 

·               Für sonstige Änderungen der Staatsgrenze wird ein vereinfachtes Verfahren geschaffen, das für solche „Grenzbereinigungen“ gilt: Grenzbereinigungen sind Änderungen der Staatsgrenze, die einen zweckmäßigen Grenzverlauf bezwecken und zu keiner flächenmäßigen Änderung des Bundesgebietes führen. Derartige Änderungen der Staatsgrenze erfolgen durch einen Staatsvertrag, der mit Zustimmung der Länder abzuschließen und mit einfacher Mehrheit des Nationalrates und des Bundesrates zu genehmigen ist. Die Kundmachung der Änderung erfolgt entsprechend dem unter II. gewählten System. In dem Staatsvertrag wäre auch ersichtlich zu machen zu welchen Landesgebiet die jeweilige Staatsgrenze gehört.

 


 

2.3.2   Vermögenssubstanzsicherung Elektrizitätsunternehmen

Eingebracht im Ausschuss 2, 17. Sitzung, 5.11.2004

 

Diskussionsvorschlag

Vermögenssubstanzsicherung

Elektrizitätsunternehmen

 

„Bundesverfassungsgesetz, mit dem die Eigentumsverhältnisse an den Unternehmen der österreichischen Elektrizitätswirtschaft geregelt werden

 

Artikel 1

 

(1) Vom Aktienkapital der Österreichischen Elektrizitätswirtschafts-Aktiengesellschaft (VERBUND) muss mindestens 51 vH im Eigentum des Bundes stehen. Mit Ausnahme von Gebietskörperschaften und Unternehmungen, an denen Gebietskörperschaften mit mindestens 51 vH beteiligt sind, ist das Stimmrecht jedes Aktionärs in der Hauptversammlung mit 5 vH des Grundkapitals beschränkt.

 

(2) Von

 

          a) den Anteilsrechten an der Gesellschaft zur Erzeugung von elektrischer Energie aus Wasserkraft VERBUND Austrian Hydro Power Aktiengesellschaft, Wien,

 

          b) der Beteiligung an der Firma zur Erzeugung elektrischer Energie in VERBUND Austrian- Thermal Power Gesellschaft mit beschränkter Haftung & Co KG (vormals Aktiengesellschaft), Graz, sowie

 

          c) den Anteilsrechten an der Gesellschaft zur Errichtung, Betreibung von elektrischen Leitungsanlagen und dem Regelzonenführer der VERBUND- Austrian Power Grid Aktiengesellschaft, Wien,

 

müssen mindestens 51 vH im Eigentum des Bundes oder des VERBUND stehen.

 

(3) Von den Anteilrechten an den Sondergesellschaften

 

a)           Donaukraftwerk Jochenstein Aktiengesellschaft, Passau;

b)           Ennskraftwerke Aktiengesellschaft, Steyr;

c)           Österreichisch- Bayerische Kraftwerke Aktiengesellschaft, Simbach/Inn

 

müssen mindestens 50 vH im Eigentum des Bundes oder des VERBUND stehen.

 

Artikel 2

 

Von den Anteilsrechten an den Landesgesellschaften

 

          a)       Burgenländische Elektrizitätswirtschafts- Aktiengesellschaft für das Bundesland Burgenland;

          b)      Kärntner Elektrizitäts- Aktiengesellschaft für das Bundesland Kärnten;

          c)       EVN Energieversorgung Niederösterreich Aktiengesellschaft für das Bundesland Land Niederösterreich;

          d)      Energie Aktiengesellschaft Oberösterreich für das Bundesland Oberösterreich;

          e)       Salzburg Aktiengesellschaft für das Bundesland Salzburg;

          f)       STEWEAG- STEG Gesellschaft mit beschränkter Haftung für das Bundesland Steiermark;

          g)       Tiroler Wasserkraft Aktiengesellschaft sowie Tiroler Regelzonen Aktiengesellschaft für das Bundesland Tirol;

          h)       Illwerke Aktiengesellschaft, Vorarlberger Kraftwerke (VKW) Aktiengesellschaft sowie die VKW- Übertragungsnetz Akteingesellschaft für das Bundesland Vorarlberg;

          i)        Wienstrom Gesellschaft mit beschränkter Haftung für das Bundesland Wien

 

müssen 51 vH im Eigentum von Gebietskörperschaften oder von Unternehmungen stehen, an denen Gebietskörperschaften mit mindestens 51 vH beteiligt sind.“

 

 

2.4       Wiederin Ewald, Dr. Univ. Prof.

2.4.1   Diskussionspapier zur Legistischen Binnenstruktur der neuen Verfassung

Eingebracht im Ausschuss 2, 1. Sitzung, 22.11.2003

Diskussionsunterlage
zu Punkt I.) 4) des Mandats

„Die sog. ‚Codifikationsfrage’ ist eine der verrufensten in der ganzen Rechtspolitik, und es stehen sich die Meinungen auf das Schroffste entgegen. Auf der einen Seite wird von Unzähligen fast alles Heil im Rechte, beinahe im Staate, von der Einführung solcher allgemeiner Gesetzbücher erwartet, die Vornahme der Arbeit als ein höchstes Verdienst der Regierung, als ein Beweis hoher Gesittigung des Volkes, als ein Ehrendenkmal für einen Zeitabschnitt betrachtet. Auf der anderen Seite erklären Männer, deren Stimme in Rechtsfragen vor Allen gehört zu werden verdient, nur Unheil für Recht und Bildung von solchem Unternehmen zu erwarten, sprechen namentlich unserer Zeit alle Befähigung zur Zustandebringung eines guten Gesetzesbuches ab.“[8]

Punkt I.) 4) des Mandats trägt dem Ausschuss „Legistische Strukturfragen“ auf, über die „Legistische Binnenstruktur der neuen Verfassung“ zu beraten und hiezu Vorschläge zu erstatten. Die folgenden drei Unterpunkte sind explizit angesprochen:

      Abänderungserfordernisse und innere Stufung (a);

      Überlegungen zur Verankerung eines Inkorporationsgebots (b);

      sonstige Überlegungen zur Verbesserung des status quo (c).

Diese Unterlage soll den Beratungen des Ausschusses als Basis dienen. Sie gliedert sich in vier Abschnitte.

Der erste Abschnitt ist dem Inkorporationsgebot gewidmet. Sowohl die Diskussionen im Rahmen der Einsetzung des Konvents als auch das Mandat selbst zeigen, dass die Zusammenführung des gesamten Verfassungsrechts in eine einzige Urkunde den Fluchtpunkt der Arbeiten des Ausschusses – wenn nicht des Konvents insgesamt – bildet. Aus diesem Grund erscheint es sinnvoll, Erwägungen über internationale Verbreitung, dogmatische Konsequenzen und praktische Auswirkungen von Inkorporationsgeboten an den Beginn der Unterlage zu stellen. Dabei ließ es sich nicht vermeiden, auch die in Punkt I.) 3) c) des Mandats aufgeworfene Frage zu streifen, wie andere Verfassungen das Problem ihrer Durchbrechung durch den einfachen Gesetzgeber lösen.

Der zweite Abschnitt untersucht, welche anderen Instrumente im internationalen Vergleich begegnen, um den inneren und äußeren Zustand der Verfassung zu wahren oder zu verbessern. Da er von der begrenzten Leistungsfähigkeit eines Kodifikationszwanges ausgeht und mögliche Ergänzungsmaßnahmen aufzeigt, folgt er unmittelbar auf die Ausführungen zum Inkorporationsgebot.

Im dritten Abschnitt wird in einem rechtsvergleichenden Streifzug dargestellt, wie Verfassungen aufgebaut sind und über welche vielfältigen Binnenstrukturen sie verfügen. Nachdem das Mandat dem Ausschuss derartige Überlegungen nicht zur Pflicht macht, hat er die Funktion eines Exkurses. Sein Sinn liegt darin, das außerordentlich breite Spektrum an Möglichkeiten aufzuzeigen, die zur Verfügung stehen, um eine Verfassung mit Stabilität auszustatten, ohne ihr die notwendige Flexibilität zu nehmen.

Der vierte Abschnitt versucht, auf diesen Fundamenten Vorschläge de constitutione ferenda zu unterbreiten, die sich auf die Erfordernisse der Abänderung der neuen Verfassung, auf ihre innere Stufung und auf ihre äußere Einkleidung beziehen. Dabei versteht sich von selbst, dass in die diesbezüglichen Überlegungen auch zwangsläufig subjektiv gefärbte Bewertungen eingeflossen sind.

 

I. Internationale Verbreitung, dogmatische Konsequenzen und praktische Auswirkungen von Inkorporationsgeboten

 

1. Die äußere Form von Verfassungen im internationalen Vergleich

Inkorporationsgebote in Verfassungen sind weniger verbreitet, als es zunächst den Anschein haben mag. Die Gruppe jener Staaten, deren Verfassung eine ausdrückliche Anordnung des Inhalts enthält, dass das gesamte Verfassungsrecht in einer Urkunde konzentriert werden muss, ist eng begrenzt.

Die bekannteste und wirkmächtigste Formulierung enthält das Bonner Grundgesetz 1949. Dort findet sich in Art 79 Abs 1 erster Satz folgende Anordnung:

„Das Grundgesetz kann nur durch ein Gesetz geändert werden, das den Wortlaut des Grundgesetzes ausdrücklich ändert oder ergänzt.“

Eine vergleichbare Klausel begegnet in der Verfassung der Republik Portugal 1976. Sie ordnet in Art 286 an, dass Änderungen der Verfassung mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der Stimmen beschlossen werden und dass die verabschiedeten Verfassungsänderungen in einem einzigen Revisionsgesetz zusammengefasst werden müssen. Sodann heißt es in Art 287:

„(1) Die Verfassungsänderungen erfolgen durch den erforderlichen Austausch, die erforderlichen Auslassungen oder Ergänzungen der jeweiligen Textstellen.

(2) Der neue Wortlaut der Verfassung wird zusammen mit dem Revisionsgesetz veröffentlicht.“

Mitunter wird auch Art 141 der Verfassung des Königreiches der Niederlande von 1983 als Beispiel für ein Inkorporationsgebot angeführt.[9] Diese Bestimmung lautet:

„Der Wortlaut der geänderten Verfassung wird mit Königlichem Erlass verkündet; dabei können Kapitel, Paragraphen und Artikel umnummeriert und Verweise entsprechend geändert werden.“

Näheres Hinsehen zeigt freilich in meinen Augen, dass es sich um eine Art Wiederverlautbarungsverpflichtung handelt. Ein Inkorporationsgebot dürfte implizit aber in den Art 137 und 138 enthalten sein.

Ebenfalls nicht ganz klar ist, wie die Verfassung der Republik Irland 1937 einzuordnen ist. Sie verlangt in Art 46 Abs 2, dass jeder Vorschlag einer Änderung der Verfassung als Gesetzesvorlage im Parlament eingebracht werden und nach Verabschiedung durch beide Häuser einer Entscheidung des Volkes unterbreitet werden muss. Sodann heißt es in Abs 3:

„Eine jede solche Gesetzesvorlage wird als ein ‚Gesetz zur Änderung der Verfassung’ gekennzeichnet.“

Das Ensemble dieser Vorschriften kann als Gebot einer formellen Textänderung, es kann aber auch als bloße Pflicht zur Bezeichnung eines die Verfassung inhaltlich ändernden Gesetzes als verfassungsändernd gedeutet werden.

Schon diese wenigen Beispiele zeigen eine erste Schwierigkeit auf: Die Textanalyse der Verfassungen allein gibt auf die Frage, ob sie ein Inkorporationsgebot enthalten, selten eine Antwort, weil die einschlägigen Revisionsnormen regelmäßig nach beiden Richtungen interpretierbar sind und unterschiedlich gedeutet werden. Die Verfassung des Deutschen Reiches 1871 und die Verfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft 1874 enthielten beispielsweise durchaus vergleichbare Formulierungen. Dennoch setzte sich nördlich von Bodensee und Rhein die Auffassung durch, auch Verfassungsänderungen außerhalb der Urkunde seien zulässig, während südlich davon Verfassungsrecht außerhalb der Urkunde überwiegend als unstatthaft betrachtet wurde.[10]

Auf Einzelheiten kommt es hier indes nicht an. Für die Zwecke dieser Untersuchung genügen die Feststellungen, dass ausdrückliche Inkorporationsgebote die Ausnahme sind, dass in Wissenschaft und Staatspraxis vielfach aber auch Verfassungen, die keine diesbezügliche explizite Anordnung enthalten, auf interpretativem Wege ein Gebot der Textintegration von Änderungen entnommen wird.

Dieser ersten Gruppe von Staaten, in denen das Verfassungsrecht in einer Urkunde konzentriert ist, steht eine zweite Gruppe gegenüber, in denen es funktionale Äquivalente gibt. Als Beispiel sei die Verfassung der Vereinigten Staaten von Amerika 1789 genannt, die sich aus einer Stammurkunde und 27 weiteren Urkunden, den sogenannten Amendments zusammensetzt. Nachdem die Novellierungstechnik in der anglo-amerikanischen Tradition nicht üblich (um nicht zu sagen: unbekannt) ist, stehen diese Amendments neben der Stammverfassung und fügen ihr Inhalte hinzu oder ändern sie ab, ohne in den Text des ursprünglichen Dokuments einzugreifen. Der Unterschied zum Inkorporationsgebot ist allerdings nicht allzu groß: Statt Novellen, die sich auf die Stammurkunde rückbeziehen, haben wir es mit Ergänzungen zu tun, die gleichsam hintereinander in einer Reihe stehen, aber ein und derselben Textsorte angehören.

Eine dritte Gruppe bilden jene Staaten, deren Verfassung sich in einer Stammurkunde und einigen wenigen weiteren Urkunden zusammensetzt. Viele Monarchien sind dieser Gruppe zuzurechnen, weil in ihnen auch die Hausgesetze des öfteren als Teil der Verfassung gelten.[11] Unter den Republiken sei Frankreich erwähnt, wo neben der Verfassung 1958 auch die Erklärung der Menschen‑ und Bürgerrechte 1789 und die Präambel der Verfassung 1946 Bestandteile des Verfassungsrechts sind.

In einer vierten Gruppe lassen sich jene Staaten zusammenfassen, die wie Österreich keinen Urkundenzwang, aber immerhin eine Verpflichtung zur Bezeichnung des Verfassungsrechts als Verfassungsrecht kennen. Als Beispiel für solche Verfassungen sei auf die Verfassung der Republik Tschechien 1992 verwiesen, die neben der Verfassungsurkunde selbst weitere Verfassungsgesetze (nicht aber Verfassungsbestimmungen in einfachen Gesetzen) zulässt,[12] sowie auf die Verfassung der Republik Italien 1947, die verfassungsändernde Gesetze und andere Verfassungsgesetze kennt.[13] Auch die Verfassung des Königreiches Schweden von 1975 und Finnlands Grundgesetz von 1999 rechnen zu dieser Gruppe, weil sie ein eigenes Verfahren zur Grundgesetzgebung vorsehen.[14]

In eine kleine fünfte Gruppe fallen schließlich jene Staaten, die über kein nach formellen Gesichtspunkten abgegrenztes Verfassungsrecht verfügen. Staaten mit ungeschriebener Verfassung zählen ebenso hierher wie Staaten, deren Verfassung sich aus einem Ensemble von Gesetzen, Proklamationen und Statuten zusammensetzt, das nicht durch äußere Merkmale, sondern nur durch Konvention umgrenzt wird.[15]

 

2. Rechtsprobleme von Inkorporationsgeboten am Beispiel des Bonner Grundgesetzes 1949

Was ein Inkorporationsgebot zu leisten vermag und welche Rechtsfragen es aufwirft, lässt sich am Bonner Grundgesetz exemplifizieren.

 

a) Der rechtsgeschichtliche Hintergrund

Es zählt zum basalen Lehrbuchwissen, dass das Grundgesetz mit seinem Art 79 Abs 1 GG einer Gesetzgebungstechnik eine Absage erteilt, die unter der Geltung der Weimarer Reichsverfassung ständige Praxis war und die von ihren Gegnern als Durchbrechung oder als Aushebelung der Verfassung bezeichnet wurde. Weniger bekannt ist hingegen, dass die Weimarer Verfassung in diesem Punkt lediglich eine eingelebte Tradition fortgesetzt hatte. Schon unter der Bismarckschen Reichsverfassung 1871 war es ständige Übung, durch einen mit den für Verfassungsänderung erforderlichen Mehrheiten gefassten Gesetzesbeschluss bestimmte Inhalte einer Prüfung am Maßstab der Verfassung zu entziehen und doch im Übrigen die Verfassung inhaltlich unverändert zu lassen. Die Praxis, gegen welche Art 79 Abs 1 GG gerichtet ist und ihres Antwortcharakters wegen Rückschlüsse auf Sinn und Zweck des Inkorporationsgebotes zulässt, ist allerdings mit der Zersplitterung des österreichischen Verfassungsrechts nur mittelbar vergleichbar. Das zeigt sich vor allem am geschichtlichen Ursprung, der aus diesem Grund kurz skizziert sei.

Am Anfang stand ein Antrag des Abgeordneten Franckenstein aus dem Jahre 1879, in § 8 des Zolltarifgesetzes einen Klausel aufzunehmen, nach der jener Ertrag der Zölle und der Tabaksteuer, der die jährliche Summe von 130.000 Mark überstieg, den einzelnen Bundesstaaten nach Maßgabe ihrer Bevölkerung zu überweisen war. Der politische Sinn und Zweck dieser Regelung bestand darin, das Reich von originären Einnahmequellen abzuschneiden und es auf diese Weise weiterhin in Abhängigkeit von Matrikularbeiträgen zu belassen, die von den Ländern nach einem Bevölkerungsschlüssel geleistet wurden.[16] Ihre verfassungsrechtliche Problematik lag darin, dass Zolleinnahmen gemäß Art 38 der Reichsverfassung in die Reichskasse flossen.[17]

Politisch war die Franckensteinsche Klausel heftig umkämpft. Der Verteidigung Bismarcks, schon die Existenz eines Konflikts mit der Verfassung in Abrede zu stellen, wurde von den Gegnern der Klausel entgegengehalten, sie ändere „dieses Verhältnis und dieses Recht gänzlich um“.[18] Gleichzeitig lobte die Opposition den Reichskanzler jedoch dafür, dass er die Klausel nicht als Verfassungsänderungsantrag betrachtet und eingebracht hatte. Hänel etwa hielt fest, dass „dieses Amendement dem Geist und Sinn der Verfassung widerspricht“; gleichzeitig verwehrte er sich aber gegen die „Ansicht von rein formalistischem Standpunkt aus, daß hier eine Verfassungsänderung vorliegt.“[19]

Ein Widerspruch zur Verfassung, der ohne ihre Änderung vonstatten gehen sollte? Was in begrifflicher Hinsicht prima facie als inkonsistent erscheinen mag, ergab politisch seinen guten Sinn. Denn bei aller Vehemenz, mit denen die Gegner die Franckensteinsche Klausel bekämpften, wollten sie doch auch verhindern, sie in der Verfassung selbst festzuschreiben. Der gewählte Weg, sie durch einen mit verfassungsändernden Mehrheiten gefassten Beschluss in § 8 Zolltarifgesetz zu integrieren, sollte wenigstens die Möglichkeit offen lassen, die Überweisungsklausel zu einem späteren Zeitpunkt mit einfachen Mehrheiten wieder aus der Rechtsordnung zu eliminieren.[20].

Anders gewendet: Die gewählte Technik zielte zwar zum einen darauf ab, den mit qualifizierten Mehrheiten beschlossenen Rechtstext einer inhaltlichen Überprüfung am Maßstab der Verfassung zu entziehen; zum anderen wollte sie aber gleichzeitig verhindern, dass eben dieser Rechtstext seinerseits an der erhöhten Bestandskraft des Verfassungsrechts Anteil hatte und für sonstige Gesetzesbestimmungen als Prüfungsmaßstab fungierte.

Sieht man von vereinzelten Gegenstimmen ab, hieß die Staatsrechtslehre die mit diesem Präzedenzfall aus der Taufe gehobene Praxis gut. Politische Probleme warf sie in weiterer Folge offenbar nicht auf. Die Weimarer Nationalversammlung sah jedenfalls keinen Anlass, ihr in der neuen republikanischen Verfassung eine Absage zu erteilen.[21]

Unter der Weimarer Verfassung bildete eine Regelung über die Bannmeile den ersten Konfliktfall. Ihre Einfügung in das Versammlungsrecht[22] wurde mit verfassungsändernden Mehrheiten beschlossen, da Art 123 WRV Meldepflichten und behördliche Untersagungen, nicht aber generelle Versammlungsverbote zuließ, von welchen im Einzelfall durch Bewilligung Ausnahmen verfügt werden konnten. Anders als unter dem Kaiserreich mehrten sich jedoch die Stimmen aus der Wissenschaft, die gegen diese Art der stillschweigenden Verfassungsänderung Bedenken erhoben.[23] Das hängt wohl auch damit zusammen, dass die Technik impliziter Änderung zunehmend zur Erzeugung von Verfassungsrecht im materiellen Sinn genutzt wurde. Ein Beispiel bildete das Ermächtigungsgesetz 1923, das die Regierung mit Vollmachten zur Erlassung weitreichender Verordnungen ausstattete, die mit dem Legalitätsprinzip der Weimarer Verfassung brachen.[24]

Im Jänner 1932 erhielt der Gelehrtenstreit im Zusammenhang mit den Bemühungen um eine Fortsetzung der Präsidentschaft von Hindenburg eine politische Dimension. Die Regierung Brüning war bestrebt, dem greisen Hindenburg einen Wahlkampf zu ersparen, und warb für ein verfassungsänderndes Gesetz, mit welchem sein Mandat abweichend von Art 41 Abs 1 WRV[25] ohne Volkswahl für eine volle Amtsperiode verlängert werden sollte. Nach der Absage Hugenbergs war sie auf die Kooperation der Nationalsozialisten angewiesen. Hitler nutzte die Gelegenheit, sich in der Öffentlichkeit als Verfassungsschützer zu präsentieren, und machte sich in zwei Denkschriften an Brüning die Argumente der Kritiker impliziter Verfassungsänderungen zu eigen.[26] Kurz darauf selbst an die Macht gelangt, hinderte ihn das freilich nicht, sich diese Macht im Wege eines Ermächtigungsgesetzes auf Dauer zu sichern. Das Gesetz zur Behebung der Not von Volk und Reich vom 24. März 1933, das der Herrschaft Hitlers und seiner Regierung als Basis diente, ließ die Weimarer Reichsverfassung in formeller Hinsicht unangetastet und wurde dementsprechend als verfassungsänderndes Gesetz verabschiedet.[27]

Die Technik impliziter Verfassungsänderung erschien nach dem Zweiten Weltkrieg als Achillesferse der Weimarer Reichsverfassung, die ihr vollständiges Aushebeln ermöglicht hatte. Um solches in Hinkunft zu verhindern, schrieb Art 85 der Verfassung von Württemberg-Baden 1946 in Art 85 Abs 4 Folgendes vor:

„Ohne vorherige Änderung der Verfassung können Gesetze, durch die Bestimmungen der Verfassung durchbrochen würden, nicht beschlossen werden.“

Diese Bestimmung diente den Beratungen auf Herrenchiemsee[28] und im parlamentarischen Rat als unmittelbares Vorbild.[29]

 

b) Dogmatische Probleme um Art 79 Abs 1 GG

Der Gehalt des Art 79 Abs 1 GG erscheint in einem Maße klar, das den Eindruck vermittelt, für juristische Spitzfindigkeiten bleibe kein Raum. Und doch rankt sich um das Textänderungsgebot so manche Kontroverse.

Gemeinsamer Ausgangspunkt aller Erörterungen ist die Einsicht, dass Art 79 Abs 1 GG ein Gebot der kodifikatorischen Geschlossenheit der Verfassungsurkunde enthält.[30] Das Grundgesetz duldet keine anderen Verfassungen neben sich.[31] Es ist die Verfassungsurkunde selbst, die über den Bestand des geltenden Verfassungsrechts erschöpfend Auskunft gibt.[32]

Was aus diesem Telos folgt, ist hingegen alles andere als evident. Es sind vor allem sechs Punkte, in denen die Auffassungen auseinandergehen.

    Einer Strömung im Schrifttum zufolge soll Art 79 Abs 1 GG ein Verbot von Verfassungsdurchbrechungen enthalten, das es unzulässig macht, die Verfassung im Einzelfalle beiseite zu schieben.[33] Die herrschende Gegenauffassung, die Art 79 Abs 1 GG nur auf die technisch-formelle Seite von Verfassungsänderungen bezieht, hält Durchbrechungen für zulässig, sofern sie nur im Text des Grundgesetzes integriert werden.[34] Ermächtigungen zur „Verfassungsdurchbrechung“ innerhalb der Stammurkunde, wie sie im Grundgesetz des öfteren begegnen, werden dementsprechend überwiegend als unproblematisch angesehen.

    Einige Autoren entnehmen dem Inkorporationsgebot ein Gebot der Verfassungsklarheit, das gewährleisten soll, dass jeder Leser ohne Schwierigkeiten erkennen kann, was de constitutione lata gilt.[35] Dementsprechend müsse die Technik einer „artikelmäßigen Einzel-Kundmachung“ gewählt werden,[36] oder anders gewendet: die durch die Änderung unmittelbar erfassten Bestimmungen des Grundgesetzes seien durch Anführung im Änderungsgesetz gesondert auszuweisen.[37] Der Rechtsprechung wie der herrschenden Lehre gehen diese Forderungen sichtlich zu weit.[38] Die Kontroverse hat sich vor allem am Beispiel der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft[39] entzündet.

    Die herrschende Meinung trifft sich aber mit den von ihr abgelehnten Auffassungen dort, wo es um die Beurteilung von Verweisungen geht. Zumindest „unspezifische Globalverweisungen“ gelten vielen Autoren als unzulässig;[40] andere gehen einen Schritt weiter und fordern, dass dynamische Verweisungen bei sonstiger Verfassungswidrigkeit unterbleiben müssen.[41] Nach der Gegenposition genügt es, dass im Grundgesetz selbst zum Ausdruck kommt, ob und wieweit Inhalte des einfachen Gesetzesrechts, des Völkerrechts oder außerrechtlicher Standards als Gebote der Verfassung rezipiert oder inkorporiert werden, ohne dass es darauf ankäme, ob die Bezugnahme statisch oder dynamisch ist.[42]

    Viertens wird unterschiedlich eingeschätzt, ob Art 79 Abs 1 GG vom Schutz des Art 79 Abs 3 GG erfasstes ewiges Verfassungsrecht darstellt[43] oder ob er auf dem von ihm vorgeschriebenen Weg der Textänderung wieder aus dem Grundgesetz eliminiert werden kann.[44]

    Eine fünfte Divergenz besteht bei der Beurteilung der Zulässigkeit von Verfassungsänderungen im Wege eines völkerrechtlichen Vertrages, der in Deutschland eines Zustimmungsgesetzes bedarf. So gut wie alle denkbaren Positionen werden vertreten.[45] Das BVerfG hat die Grundgesetzänderungen im Einigungsvertrag mit einer Begründung gebilligt, die die historische Sondersituation in das Zentrum rückt.[46]

    Sechstens schließlich gibt das Verhältnis des Inkorporationsgebots zu den Bestimmungen des primären und sekundären Gemeinschaftsrechts zu Diskussionen Anlass. Der überwiegende Teil der Lehre qualifiziert die Öffnungsklauseln, mit denen Hoheitsgewalt auf die Gemeinschaftsorgane übertragen wird, als Ausnahmen zu Art 79 Abs 1 GG;[47] die Gegenmeinung sieht das Inkorporationsgebot durch die „Verfassungsänderungen“ im Wege primären oder sekundären Gemeinschaftsrechts von vornherein nicht betroffen, weil es lediglich die formelle Seite betrifft und kein Gebot enthält, Einschränkungen der Reichweite grundgesetzlicher Normen im Verfassungstext sichtbar zu machen.[48]

Die Verwirrung im Schrifttum hat seine Ursache in einem Begriff, der von den meisten Autoren verwendet wird, über dessen Inhalt aber alles andere als Klarheit herrscht. Zunächst wird Art 79 Abs 1 GG übereinstimmend als Verbot von Verfassungsdurchbrechungen gelesen, und sodann wird unter Verfassungsdurchbrechung ganz Verschiedenes verstanden.[49]

Nach gängigem Verständnis setzt sich bei einer Verfassungsdurchbrechung „der Gesetzgeber unter Wahrung der Voraussetzungen einer Verfassungsänderung im Einzelfall über einen Verfassungssatz hinweg, ohne daß der Text des Verfassungsgesetzes geändert und ohne daß die Geltung des durchbrochenen Verfassungssatzes im übrigen berührt wird“.[50][43] In dieser Definition stehen formelle Kriterien neben materiellen Bestimmungsgründen. Ihre Trennung durch Bildung eines formellen und eines materiellen Begriffs vermag einen guten Teil der Konfusion zu vermeiden.

In der Weimarer Debatte bezeichnet der Begriff Verfassungsdurchbrechung primär ein inhaltliches Phänomen: Das Beiseiteschieben von Normen der Verfassung im und für den „Einzelfall“, die Aushebelung der generellen und/oder abstrakten Regel der Verfassung durch die individuelle und/oder konkrete als verfassungsändernd beschlossene Ausnahme. Eine solche Durchbrechung konnte und kann durchaus auch durch Normen bewirkt werden, die in die Stammurkunde integriert werden. Kaum eine Verfassung kommt ohne sie aus, weil im Rahmen von Übergangsbestimmungen regelmäßig Abstriche vom eigenen Normenprogramm gemacht werden.

Zu solchen materiellen Verfassungsdurchbrechungen sagt Art 79 Abs 1 GG schlicht und ergreifend nichts aus, weil er sich lediglich auf die Verfassungsdurchbrechung in einem formellen Sinn bezieht.[51] Alles, was zum Verfassungsrecht zählen soll, muss bei sonstiger Unwirksamkeit in die Verfassungsurkunde Eingang finden. Das bedeutet weder ein Gebot, Ausnahmen von einer Regel im Text der Regel als solche zu kennzeichnen oder die Bestimmung an systematisch passendem Ort einzufügen, noch macht es Festsetzungen im Einzelfall zulässig, die von allgemeinen Regeln abweichen.

Im Übrigen bleibt auch völlig im Vagen, aus welcher Quelle sich ein Verbot materieller Durchbrechungen speisen sollte. Art 79 Abs 3 GG, auf den mitunter Bezug genommen wird, scheidet aus mehreren Gründen aus: Erstens zählt ein Inkorporationsgebot weder zu den Essentialia einer rechtsstaatlichen Demokratie, noch wird in der Ewigkeitsklausel des Art 79 Abs 3 GG auf Art 79 Abs 1 GG Bezug genommen, was nahegelegen hätte, weil die Verfassung von Württemberg-Baden 1946 in Art 85 Abs 5 auch das Inkorporationsgebot als Teil des unabänderlichen Verfassungskerns ausgewiesen hatte. Zweitens vermöchte auch eine Bestandsgarantie des Art 79 Abs 1 GG nichts daran zu ändern, dass er sich nur auf die äußere Form bezieht und zu Fragen des Inhalts schweigt. Aus diesem Grund münden alle Versuche einer Ableitung eines materiellen Durchbrechungsverbots früher oder später in Überlegungen, die das positive Recht transzendieren.[52]

Die übrigen Streitfragen um die richtige Auslegung des Art 79 Abs 1 GG sind weniger leicht zu beantworten, und sie können für die Zwecke dieser Untersuchung auf sich beruhen. Denn es ist eine in Österreich de constitutione lata zu entscheidende Frage, ob jedwede Bezugnahme genügen soll oder ob Verweisungen und Rezeptionen Grenzen gesetzt sein sollen. Um einen Eindruck zu vermitteln, welche Phänomene angesprochen sind, seien einige Vorschriften des Grundgesetzes wiedergegeben, gegen die in der literarischen Diskussion der Vorwurf erhoben wurde, die Grenzen des nach Art 79 Abs 1 GG Zulässigen zu überschreiten.

Am stärksten unter Druck geraten ist fraglos Art 142a GG, der bis zu seiner Aufhebung im Jahre 1968 Folgendes feststellte:

„Die Bestimmungen dieses Grundgesetzes stehen dem Abschluß und dem Inkraftsetzen der am 26. und 27. Mai 1952 in Bonn und Paris unterzeichneten Verträge (Vertrag über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Drei Mächten und Vertrag über die Gründung der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft) mit ihren Zusatz‑ und Nebenabkommen, insbesondere dem Protokoll vom 26. Juli 1952, nicht entgegen.“

Diese Bestimmung wird bis heute von namhaften Autoren aus durchaus verschiedenen Gründen als verfassungswidriges Verfassungsrecht betrachtet.[53]

Einhellig als verunglückt und teilweise auch als problematisch erachtet wird sodann eine im Jahre 1954 gemeinsam mit Art 142 in das Grundgesetz eingefügte Klarstellung im zweiten Satz des Art 79 Abs 1, nach welcher es heißt:

„Bei völkerrechtlichen Verträgen, die eine Friedensregelung, die Vorbereitung einer Friedensregelung oder den Abbau einer besatzungsrechtlichen Ordnung zum Gegenstand haben oder der Verteidigung der Bundesrepublik zu dienen bestimmt sind, genügt zur Klarstellung, daß die Bestimmungen des Grundgesetzes dem Abschluß und dem Inkraftsetzen der Verträge nicht entgegenstehen, eine Ergänzung des Wortlautes des Grundgesetzes, die sich auf diese Klarstellung beschränkt.“

Bei unbefangener Lektüre drängt sich der Eindruck auf, diese Klausel wolle als Ausnahme etwas erlauben, was die Regel im ersten Absatz verbietet: die Herstellung der Übereinstimmung der Verfassung durch Bezugnahme auf unterverfassungsrechtliche Bestimmungen. Die wohl herrschende Auffassung erachtet diese Technik jedoch nicht als durch Art 79 Abs 1 erster Satz GG verpönt, weil sie als Wortlautänderung dem Urkundlichkeitsgebot Genüge tut, und sieht in der Klarstellung daher eine überflüssige Bestimmung, die nur Verwirrung gestiftet anstatt Interpretationsunsicherheiten beseitigt hat.[54] Es gibt jedoch auch Stimmen, die den zweiten Satz als verfassungsrechtlich bedenklich einstufen,[55] und Stellungnahmen, die sich um den Nachweis eines originären Gehalts bemühen.[56]

Ebenfalls geteilte Aufnahme hat Art 143 GG gefunden.[57] Er hat heute folgende Fassung:

„(1) Recht in dem in Artikel 3 des Einigungsvertrags genannten Gebiet kann längstens bis zum 31. Dezember 1992 von Bestimmungen dieses Grundgesetzes abweichen, soweit und solange infolge der unterschiedlichen Verhältnisse die völlige Anpassung an die grundgesetzliche Ordnung noch nicht erreicht werden kann. Abweichungen dürfen nicht gegen Artikel 19 Abs. 2 verstoßen und müssen mit den in Artikel 79 Abs. 3 genannten Grundsätzen vereinbar sein.

(2) Abweichungen von den Abschnitten II, VIII, VIIIa, IX, X und XI sind längstens bis zum 31. Dezember 1995 zulässig.

(3) Unabhängig von Absatz 1 und 2 haben Artikel 41 des Einigungsvertrags und Regelungen zu seiner Durchführung auch insoweit Bestand, als sie vorsehen, daß Eingriffe in das Eigentum auf dem in Artikel 3 dieses Vertrags genannten Gebiet nicht mehr rückgängig gemacht werden.“

Manche Stimmen im Schrifttum sehen hierin eine Durchbrechung von Art 79 Abs 1 GG, die jedoch deshalb verfassungsrechtlich zulässig sei, weil sie in Übereinstimmung mit der durchbrochenen Vorschrift im Text des Grundgesetzes ausgewiesen wird.[58]

Last, not least sind die Art 23 und 24 GG zu erwähnen, die zur Teilnahme an der Integration bzw zur Übertragung von Hoheitsrechten auf zwischenstaatliche Einrichtungen und zur Teilnahme an einem System der kollektiven Sicherheit ermächtigen. Zahlreiche Autoren sehen hierin einen zweiten Weg der Verfassungsänderung, manche beklagen, dass die Integrationsoffenheit der Bundesrepublik die kodifikatorische Geschlossenheit ihrer Verfassung nicht mehr zulasse, und einige wenige leiten hieraus verfassungsrechtliche Bedenken ab.[59]

Ein weiteres Beispiel gilt als unproblematisch und verdeutlicht, dass jedenfalls statische Verweisungen durch Art 79 Abs 1 GG nicht verboten sind.[60] In Art 140 heißt es seit dem Jahre 1949:

„Die Bestimmungen der Artikel 136, 137, 138, 139 und 141 der deutschen Verfassung vom 11. August 1919 sind Bestandteil dieses Grundgesetzes.“

Zur sich aufdrängenden Frage, auf welche Art und Weise die durch diese Bestimmung rezipierten Kirchenartikel der Weimarer Reichsverfassung abgeändert werden können, konnte im Schrifttum keine Stellungnahme aufgefunden werden. Es erscheint aber zwingend, dass Änderungen nicht im Wortlaut der rezipierten WRV-Artikel, sondern im Grundgesetz selbst vorgenommen werden müssen – etwa, indem ein Art 140 Abs 2 GG eingefügt wird, der die Geltung des Art 137 WRV in einer modifizierten Fassung anordnet. Das zeigt, dass Art 79 Abs 1 GG ein durchaus zweischneidiges Schwert ist: Er enthält nicht nur ein Novellierungsgebot, sondern in Bezug auf rezipierte Verfassungsgehalte auch ein Verbot von Novellen, welches zu einer umständlichen Amendment-Technik zwingt, wenn es um die Abänderung von Rechtsvorschriften geht, die das Grundgesetz zwar adoptiert, aber nicht vollständig in seinen Text aufgenommen hat.

Schließlich sei darauf hingewiesen, dass auch Gesetzesvorbehalte die Verfassung in eine Abhängigkeit von Standards und Festsetzungen außerhalb der Verfassung bringen: Sie ermächtigen den Gesetzgeber vielfach, verfassungsrechtlich gewährleistete Rechte zu beschneiden oder sonst über die sachliche Reichweite von Geboten zu disponieren.[61] Der Vorwurf, solches verstoße gegen Art 79 Abs 1 GG, ist aus verständlichem Grund bis heute nicht erhoben worden.

 

3. Praktische Auswirkungen

Die Leistungsfähigkeit von Inkorporationsgeboten lässt sich empirisch schwer evaluieren. Dennoch sei hier der reichlich spekulative Versuch gemacht, ihren Nutzen wie ihren Schaden anhand zweier Beispiele zu illustrieren.

 

a) Bonner Grundgesetz 1949

Die mittlerweile ebenfalls schon in ein gesetztes Alter eingetretene deutsche Verfassung hat nicht nur die Geschlossenheit der Form gewahrt, sondern weitgehend auch ihre inhaltlich-systematische Konsistenz. Unübersehbar ist allerdings, dass sich ältere und jüngere Bestimmungen in Sprache und Duktus fundamental unterscheiden.[62] Die neueren Artikel haben regelmäßig mehr Absätze und wesentlich längere Absätze als die älteren Bestimmungen; sie gehen mit technischem Zugriff auf Einzelheiten ein; und es kommt auch vor, dass sie auf Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts reagieren.[63] Dennoch hält sich die inhaltliche Zersplitterung in Grenzen.

Bewährt haben sich insbesondere die Artikel über die Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern. Sie dürften einen Systemzwang entfaltet haben, der Begleitregelungen zu Kompetenzübertragungen auf den Bund ebenso verhindert hat[64] wie Teilungen von Materien und die Verbreitung von Sondertypen, von denen es im österreichischen Verfassungsrecht (im Gefolge des Sündenfalles von 1929 auch im B‑VG) nur so wimmelt.

 

b) Schweizerische Bundesverfassung 1874

Inkorporationsgebote müssen sich allerdings nicht notwendigerweise als heilsame Therapie auswirken. Am Beispiel der Bundesverfassung der Schweizerischen Bundesverfassung 1874 lässt sich zeigen, dass sie mitunter auch kontraproduktive Effekte haben.

Das Verfassungsrecht der Schweiz ist seit jeher in einer Urkunde konzentriert. Dennoch oder gerade deshalb war sein Zustand dermaßen desaströs, dass Ende des 20. Jahrhunderts eine Totalrevision in Angriff genommen wurde, weil trotz Inkorporation der Änderungen in die Urkunde ihre systematische Geschlossenheit im Laufe der Jahre abhanden gekommen war. So wurden einzelne Grundrechte in die Verfassung integriert,[65] andere nicht; die Kompetenzverteilung entbehrte als Aneinanderreihung der Zentralisierungsschübe jeder inneren Systematik, und bei den Staatszielen folgte ihre Verankerung in der Konstitution ebenfalls keinem durchgängigen Konzept.[66] Hinzu kamen detailversessene Bestimmungen, die den Stempel ihrer Entstehungszeit überdeutlich auf der Stirn trugen,[67] und die Neigung, die Ergänzungsartikel immer technischer und länger zu textieren und sie mit nicht in den systematischen Kontext passenden Begleitregelungen zu überfrachten, weil in politisch kontroversen Punkten Kompromisse nur auf diesem Wege erzielbar waren. Dementsprechend enthielt die Verfassung ebenso viele unsinnige Einzelfestlegungen, die in einer Verfassung keinen rechten Platz haben, wie das heute im österreichischen Verfassungsrecht der Fall ist.[68] Infolgedessen war die Bundesverfassung 1874 am Ende ihrer Geltung insbesondere im ersten Abschnitt nahezu unlesbar. Dieses Schicksal ist dem B‑VG erspart geblieben. Da es Nebenverfassungen zulässt, musste und muss nicht jede Verfassungsänderung in die vorgegebene Systematik eingezwängt werden.

 

II. Andere Maßnahmen zur Sicherung der Einheit der Verfassung

Inkorporationsgebote zwingen den Verfassungsgesetzgeber dazu, Änderungen der Verfassung in Novellen zur Stammurkunde zu kleiden. Der Unterschied zur anglo-amerikanischen Amendment-Technik ist allerdings nicht so groß, wie man nach einem ersten Blick meinen könnte. Denn die Einheit der Urkunde, deren Schutz Art 79 Abs 1 GG bezweckt, ist im Grunde reine Fiktion. In den amtlichen Verlautbarungen ist von ihr nichts zu bemerken, und sie ist deshalb für den Bürger nicht greifbar.

Der Algorithmus, nach dem vorzugehen ist, wenn das geltende Verfassungsrecht erhoben werden soll, ist in Deutschland und in Österreich im Grunde der gleiche. Es gilt, die amtlichen Gesetzblätter von Beginn, dh von 1949 bzw von 1920 an zu durchforsten und sie daraufhin zu sichten, ob sie Abänderungen des Grundgesetzes bzw als Verfassungsgesetze oder Verfassungsbestimmungen ausgewiesene Vorschriften enthalten. Das Inhaltsverzeichnis hilft bei dieser mühsamen Arbeit nur beschränkt weiter: in Österreich nicht, weil Verfassungsbestimmungen in einfachen Bundesgesetzen zwar als solche bezeichnet werden müssen, aber ihr Verfassungsrang im Titel des Kundgemachten (im Unterschied zu Bundesverfassungsgesetzen[69]) nicht zum Ausdruck kommt; in Deutschland nicht, weil Änderungen des Grundgesetzes auch in einer Sammelnovelle versteckt sein können, deren Titel über die erfolgten Grundgesetzänderungen keinen Aufschluss gibt.[70]

 

1. Äußere Einheit: Neukundmachungsermächtigungen und ‑verpflichtungen

„Verfassungsänderungen sollten eigentlich – im Idealfall – so geschehen, dass sämtliche alten Ausgaben eingezogen, eingestampft und neue Texte gedruckt werden.“ Diese Wortmeldung von Carlo Schmid, dem Vorsitzenden des Bonner Parlamentarischen Rats, die im Zuge der Beratungen über den späteren Art 79 Abs 1 GG gefallen ist,[71] bringt auf den Punkt, dass es mit einem Inkorporationsgebot allein nicht getan ist. Es muss durch eine Verpflichtung zur Neukundmachung oder Wiederverlautbarung der geänderten Verfassung ergänzt werden, um seine volle Wirkung entfalten zu können.

Wenn man sich durch den Umstand, dass die Einheit der Urkunde durch Textausgaben hergestellt wird, die von privater Hand herausgegeben werden, nicht bluffen lässt, zeigt sich rasch, dass es auch mit dem äußeren Zustand des Grundgesetzes nicht zum Besten steht. Der letzte amtliche Text des Grundgesetzes stammt aus dem Jahr 1964 und findet sich im Teil III des Bundesgesetzesblattes, also „nicht in der Beletage des Bundesgesetzblattes, sondern in dessen tristen Hinterhof, der zusehends zu einer ‚Bereinigungs’-Ruine verkommt“.[72] Seither sind ungefähr 40 Novellen ergangen, die tiefe Einschnitte in die Substanz der Verfassung bewirkt haben. Eine Verbesserung dieses Zustandes ist nicht in Sicht.

Andere Verfassungen sind andere Wege gegangen. Neukundmachungsverpflichtungen stellen zwar heute noch keinen internationalen Standard dar, sie haben aber in Europa eine gewisse Verbreitung. Auf die einschlägigen Bestimmungen in den Verfassungen der Niederlande (Art 141) und Portugals (Art 287 Abs 2) wurde bereits unter I. hingewiesen. Weiters sind Art 25 Abs 5 der Verfassung Irlands und Art 198 der koordinierten Verfassung Belgiens 1994 zu nennen, die zwar keine Verpflichtung, aber immerhin eine Ermächtigung zur Neukundmachung der Verfassung durch den Präsidenten bzw im Zusammenwirken von verfassungsgebenden Kammern und König enthalten.

Auch Österreich lässt sich in der Reihe der Beispiele anführen. In der Zwischenkriegszeit hatte das B‑VG in diesem Punkt regelrecht Pioniercharakter, weil nach den beiden großen Novellen 1925 und 1929 die Verfassung auf Basis von Ermächtigungen in den Übergangsnovellen[73] in ihrer geänderten Fassung durch die Bundesregierung wiederverlautbart worden war.[74]