04. März 2004
Bericht
des Ausschusses 5
Aufgabenverteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden
Der Österreich-Konvent hat dem Ausschuss 5
folgendes Mandat zugewiesen:
Aufgabenverteilung
zwischen Bund, Ländern und Gemeinden:
Schaffung eines klaren, nach abgerundeten Leistungs-
und Verantwortungsbereichen gegliederten Kataloges von Gesetzgebungskompetenzen
unter Berücksichtigung der Rechtslage der Europäischen Union.
Im Einzelnen ergeben sich dazu
folgende Fragestellungen:
A) Einführende Überlegungen zu Sinn und Zweck
bundesstaatlicher Differenzierung in der Gesetzgebung bzw. einer homogenen
Gesetzgebung
1) Sinnhaftigkeit
politischen Wettbewerbs
2) Innovation
3) Historische, kulturelle und naturräumliche
regionale Identitäten
4) Demokratieförderlichkeit
5) Problemlösungskapazität
6) Homogenität im Bundesstaat
7) Differenzierung und Gewaltenteilung auf
verschiedenen Ebenen des Staates
8) Die
Anforderungen an eine moderne Aufgabenverteilung in einem föderalen System vor
dem Hindergrund der Europäischen Union
9) Welche
Forderungen ergeben sich aus Entwicklungen in anderen Staaten der EU?
B) Analyse der bestehenden
Kompetenzverteilung
1) Sachliche Rechtfertigung bestehender
Aufgabenzuordnung
2) Kompetenzzersplitterung und –atomisierung
und ihre Auswirkungen
3) Probleme in der Umsetzung von EU-Recht
4) Probleme und Vorzüge der bestehenden
Rechtsetzungsmodelle (Art. 10, 11, 12,
15
B-VG; delegierte Gesetzgebung, Bedarfsgesetzgebung)
C) Ermittlung der Kriterien für
eine neue Zuordnung von Aufgaben
1) Sinnhaftigkeit politischen Wettbewerbs
2) Demokratieförderlichkeit
3) Problemlösungskapazität
4) Sinnhaftigkeit regionaler Gestaltung
5) Ermöglichung
von Innovationen, insbesondere im Bereich der Verwaltungsmodernisierung
6) Zweckmäßigkeit
einer bundesweiten Homogenität
7) Effizienz und Differenzierung
8) EU-Recht und Einheitlichkeit
D) Überlegungen zu neuen
Rechtsetzungsinstrumenten
1) Neue Ziel- und Rahmengesetzgebung?
2) Ausweitung delegierte Gesetzgebung?
3) Konkurrierende Gesetzgebung
4) Übersichtlichkeit der
Rechtsetzungsinstrumente
5) Rechtsetzungsinstrumente auf EU-Ebene
6) Unmittelbar anwendbare Vereinbarungen
nach Art. 15a B-VG?
E) Neue Kompetenzkataloge
1) Formulierung abgerundeter
Kompetenztatbestände
2) Schaffung klarer Verantwortlichkeiten
3) Berücksichtigung der Auswirkungen der
Kompetenzverteilung auf EU-Ebene?
4) Zuordnung der Kompetenzen unter
Berücksichtigung der Ergebnisse unter A) bis E)
F) Weitere Themen
1) Mitwirkung
des NR, BR und der Landtage an der Gesetzgebung auf EU-Ebene sowie im
transnationalen Rahmen (Art. 23a ff B-VG, ausgenommen Art. 23c B-VG)
2) Mitwirkung
der Länder an der Bundesgesetzgebung
3) Mitwirkung des Bundes an der Landesgesetzgebung
4) Instrumente
gegen Säumigkeit des Bundes oder eines Landes bei innerstaatlicher Umsetzung
von EU-Recht
Zeitplan:
Der Ausschuss hat
dem Präsidium spätestens 4 Monate nach seiner konstituierenden Sitzung einen
schriftlichen Bericht (gegebenenfalls mit Textvorschlägen für eine neue
Verfassung) über die Ergebnisse der Beratungen vorzulegen.
Univ.Doz. Dr. Peter Bußjäger (Vorsitzender)
MMag. Dr. Madeleine Petrovic (stellvertretende
Vorsitzende)
Dr. Ulrike Baumgartner-Gabitzer (Vertretung:
Dr. Günther Voith)
Mag. Renate Brauner (Vertretung:
Dr. Kurt Stürzenbecher,
Gerhard
Neustifter)
Dieter Egger
Univ.Prof. Dr. Bernd-Christian Funk
Univ.Prof. Dr. Gerhart Holzinger
Prof. Albrecht Konecny (Vertretung:
Dr. Johannes Schnizer)
Dr. Christoph Leitl (Vertretung:
Mag. Anna Maria Hochhauser,
Univ.Doz. Dr. Hanspeter Hanreich,
Dr.
Claudia Rosenmayr-Klemenz)
Univ.Prof. Dr. Theo Öhlinger
Walter Prior
Dr. Erwin Pröll (Vertretung:
DDr. Karl Lengheimer)
DI
Josef Pröll (Vertretung:
Dr. Johannes Abentung,
Mag.
Dr. Nikolaus Bachler)
Dr. Franz Schausberger (Vertretung:
Dr. Ferdinand Faber, Dr. Paul Sieberer)
Herbert Scheibner
Univ.Prof. Dr. Ewald Wiederin (Vertretung:
Dr. Johannes Schnizer)
Dr. Klaus Wutte
Inhaltsverzeichnis
Allgemeiner Teil -
Ausschussergebnisse. 6
I. Kurzchronologie
der Ausschussarbeit 7
II. Zu den Punkten A
bis C des Mandats. 9
III. Zu den Punkten D und E des
Mandats. 10
1. Allgemeine
Bemerkungen zur Strukturierung und Formulierung der Kompetenztatbestände. 10
a)
Allgemeines / Ziele. 10
b)
Rechtsetzung auf der Basis eines „3-Säulen-Modells“?. 11
c)
Neue Kompetenztatbestände?. 13
d)
Neuorientierung der Auslegungsmethoden. 14
2. Allgemeine Bemerkungen
zur Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeiten. 14
3. Ausschließliche
Zuständigkeiten des Bundes. 15
a)
Opting-Out-Regelung /Delegierte Gesetzgebung. 15
b)
Möglichkeit von Länderregelungen auf dem Gebiet des Zivilrechts (lex
Starzynski) 15
c)
Möglichkeiten von Länderregelungen auf dem Gebiet des Strafrechts (lex
Starzynski) 16
4. Ausschließliche
Zuständigkeiten der Länder 17
5. Geteilte bzw
gemeinschaftliche Zuständigkeiten von Bund und Ländern. 17
a)
Umfang und Struktur des Bereichs der geteilten/gemeinschaftlichen
Zuständigkeiten. 17
b)
Generalklausel 18
c)
Form der Rechtsetzung / Ziel- bzw Rahmengesetzgebung im dritten
Kompetenzbereich. 18
d)
Kriterien für die Inanspruchnahme der Kompetenz im dritten Bereich. 19
e)
Verhandlungsverfahren. 20
f)
Nebeneinander von Bundes- und Landesgesetzen im dritten Bereich /
Konfliktlösungsmechanismus für widerstreitendes Bundes- und Landesrecht im
dritten Bereich. 22
g)
Vollzugskompetenzen im dritten Bereich. 23
6. Privatwirtschaftsverwaltung. 23
7. Umsetzung von
Gemeinschaftsrecht 23
8. Vereinbarungen
gemäß Art 15a B-VG.. 24
9. Kompetenzvereinbarungen. 25
IV. Zu Punkt F/1 des Mandats. 25
1. Wechselseitige
Informationspflichten über Gesetzesvorhaben / Konsultationsmechanismus. 25
2. Konzeption des
Bundesrates. 26
a)
Allgemeines. 26
b)
Vertretung proportional nach der Bürgerzahl 26
c)
Modelle der Kreation. 27
d)
Gebundenes Mandat 27
3. Einspruchsrecht
des Bundesrates. 28
a)
Allgemeines. 28
b)
Möglichkeit von Teileinsprüchen. 28
c)
8-Wochen-Frist 29
d)
Beharrungsbeschluss im Nationalrat 29
e)
Möglichkeit des Verzichts auf eine Behandlung von Gesetzen im Bundesrat 29
4. Zustimmungsrechte
des Bundesrates. 29
5. Keine Mitwirkung
des Bundesrates - Art 42 Abs 5 B-VG.. 31
V. Zu Punkt F/2 des
Mandats. 31
VI. Zu Punkt F/3 des Mandats. 31
VII. Zu Punkt F/4 des Mandats. 32
VIII. Abschließende Bewertung. 33
Besonderer
Teil 34
Übersicht über die dem Ausschussbericht angeschlossenen
Papiere. 35
Vorschlag von
Dr. Johannes Abentung, Mag. Anna Maria Hochhauser und DDr. Karl Lengheimer 38
Vorschlag von
Dr. Ulrike Baumgartner-Gabitzer 41
Vorschlag von
Mag. Renate Brauner 43
Vorschläge
von Univ.Doz. Dr. Peter Bußjäger 47
Vorschlag von
Dieter Egger und Herbert Scheibner (gemeinsam) 71
Vorschlag von
Univ.Prof. Dr. Bernd-Christian Funk. 75
Vorschlag von
Univ.Prof. Dr. Gerhart Holzinger 79
Vorschlag von
Prof. Albrecht Konecny. 84
Vorschläge
von Dr. Christoph Leitl/Wirtschaftskammer Österreich. 86
Vorschlag von
Univ.Prof. Dr. Theo Öhlinger 100
Vorschläge
von MMag. Dr. Madeleine
Petrovic. 108
Vorschlag von
Walter Prior 114
Vorschlag von
Dipl.Ing. Josef Pröll 119
Vorschlag von
Dr. Ferdinand Faber (für Dr. Franz Schausberger) 122
Vorschlag von
Dr. Johannes Schnizer 133
Vorschlag von
Univ.Prof. Dr. Ewald Wiederin. 139
Vorschlag von
Dr. Klaus Wutte. 146
Nachtrag: Übersicht über die dem Ausschussbericht
angeschlossenen Papiere (nach Sitzungen
geordnet)...............................................................................................................................................149
25. September 2003 – Konstituierende Sitzung
Der
Ausschuss konstituiert sich und wählt MMag. Dr. Madeleine Petrovic einstimmig
zur stellvertretenden Vorsitzenden. Anschließend folgt eine Generaldebatte zum
Arbeitsauftrag.
9. Oktober 2003 – 2. Sitzung
Univ.-Prof.
Dr. Weber hält als externer Experte ein Referat zum Thema „Sinn und Zweck
bundesstaatlicher Differenzierung in der Gesetzgebung bzw. einer homogenen
Gesetzgebung“. Desweiteren analysiert Univ.-Prof. Dr. Funk die bestehende
Kompetenzverteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden. Im Anschluss an die
Referate erfolgt jeweils eine Diskussion über diese Themen.
15. Oktober 2003 – 3. Sitzung
Einleitend
hält der Ausschussvorsitzende ein Referat über die Rechtsetzungstypen in
dezentral organisierten EU-Staaten und Fragen der Umsetzung von EU-Recht.
Darauf aufbauend diskutiert der Ausschuss Instrumentarien der Rechtsetzung.
7. November 2003 – 4. Sitzung
Der
Ausschussvorsitzende, die Vertreterin der Wirtschaftskammer Österreich und Dr.
Schnizer legen Konzepte für eine Neuverteilung der Gesetzgebungskompetenzen vor
und erläutern diese (3-Säulen-Modelle).
Unter Bezugnahme auf diese Konzepte diskutiert der Ausschuss über die Zuweisung
von Materien zu Kompetenzbereichen und über Rechtssetzungsinstrumente.
Abschließend ersucht der Ausschussvorsitzende die Mitglieder des Ausschusses,
eine kurze schriftliche Stellungnahme zur Rechtsetzung im dritten
Kompetenzbereich sowie zur Zuordnung von Materien in die ausschließliche
Gesetzgebungskompetenz des Bundes bzw der Länder abzugeben.
1. Dezember 2003 – 5. Sitzung
Der
Ausschuss begrüßt Univ.-Prof. Dr. Öhlinger als neues Mitglied des Ausschusses.
Zu den in
der letzten Sitzung gestellten Fragen wurden insgesamt 13 schriftliche
Stellungnahmen abgegeben.
Der
Ausschussvorsitzende gibt einen zusammenfassenden Überblick über die
eingelangten Stellungnahmen. Anschließend berät der Ausschuss über die
Ausgestaltung der dritten Säule (Fragen zur Rechtsetzung bei geteilter
Gesetzgebungskompetenz).
18. Dezember 2003 – 6. Sitzung
Der
Ausschuss setzt seine Beratungen über Fragen der Rechtsetzung bei geteilter
Gesetzgebungskompetenz fort. Anschließend diskutiert der Ausschuss die
Ausgestaltung der ersten und zweiten Säule (ausschließliche Kompetenzen des
Bundes und der Länder).
15. Jänner 2004 – 7. Sitzung
Der Ausschussvorsitzende stellt eine vom ihm
vorbereitete Punktation
vor, die Vorschläge für die Struktur und die wesentlichen Regelungsinhalte
einer neuen Kompetenzverteilung enthält (3-Säulen-Modell). Die Beratung erfolgt
auf Grundlage dieser Punktation; behandelt wird die Frage der Verteilung der
Gesetzgebungsaufgaben zwischen Bund und Ländern.
Weiters
diskutiert der Ausschuss ein von Univ.Prof. Dr. Funk vorgelegtes Papier mit
Vorschlägen zur Neuformulierung und Neustrukturierung von
Gesetzgebungszuständigkeiten.
23. Jänner 2004 – 8. Sitzung
Der
Ausschuss setzt seine Beratung über die vom Ausschussvorsitzenden vorgelegte
Punktation fort. Diskutiert werden die Themen Weg der Gesetzgebung, Rechte des
Bundesrates und Mitwirkung der Länder an der Rechtsetzung der EU.
9. Februar 2004 – 9. Sitzung
Der
Ausschussvorsitzende legt den Entwurf eines Schlussberichtes vor. Die einzelnen
Punkte des Schlussberichtes werden eingehend diskutiert. Es wurde ein von Dr.
Abentung/
Mag. Hochhauser/DDr.
Lengheimer vorgelegtes Papier diskutiert.
23. Februar 2004 – 10. Sitzung
Der
Ausschussvorsitzende legt eine - entsprechend dem Ergebnis der Beratungen der
9. Sitzung
- überarbeitete Fassung des Schlussberichtes vor. Der Ausschuss nimmt die
Endredaktion vor.
Der Ausschuss behandelte die Punkte A bis C des Mandates in
seinen ersten beiden Sitzungen. Die Beratung erfolgte auf der Basis eines
Vortrags des externen Experten Univ.Prof. Dr. Weber
zum Thema „Sinn und Zweck bundesstaatlicher Differenzierung in der Gesetzgebung
bzw einer homogenen Gesetzgebung“ und eines Grundsatzreferates des
Ausschussmitglieds Univ.Prof. Dr. Funk zur bestehenden Kompetenzverteilung.
Univ.Prof. Dr. Weber nannte in seinem Vortrag als Vorteile
und Chancen einer bundesstaatlichen Differenzierung die Pluralität
demokratischer Einrichtungen und die territoriale Gewaltenteilung, den
politischen (Ideen-)Wettbewerb zwischen den einzelnen Gliedstaaten, die breite
Einbindung vielfältiger Interessen in den Entscheidungsprozess und die damit
verbundene höhere Akzeptanz der Problemlösungen sowie die emotionale
Identifikation der Bürger mit ihrem Bundesland. Er wies aber auch darauf hin,
dass ein föderativer Staatsaufbau ein Mindestmaß an Homogenität benötigt; sich
in einem modernen Bundesstaat daher die Frage stellt, wie die notwendige
bundesstaatliche Homogenität mit einer weitgehenden Autonomie der Länder
vereinbar ist.
Zur Frage der Effizienz und der Kosten eines Bundesstaates
hielt er fest, dass die Wirtschaftswissenschaften dem Föderalismus unter dem
Gesichtspunkt von Effizienz- und Kostenaspekten durchaus gute Noten geben und
dass die immer wieder gehörte These, dass dezentrale Verwaltung und das
Nebeneinander und Miteinander von Bundes- und Landesverwaltung wesentlich
höhere Kosten verursache als eine zentralstaatliche unitarische Form der
Aufgabenbesorgung, bisher empirisch nicht nachgewiesen werden konnte.
Zur Problematik der Umsetzung von EU-Recht in
bundesstaatlichen Strukturen führte er aus, dass eine Bundesstaatsreform zwar
nicht ohne den Hintergrund der österreichischen Mitgliedschaft in der EU
gesehen werden kann und die Reform der Aufgabenverteilung zwischen Bund und
Länder sich an den Spezifika der europäischen Rechtssetzung orientieren muss,
dass andererseits aber in der EU kein klares Konzept einer juristischen
Systembildung der Aufgaben der Gemeinschaft erkennbar ist und das
Gemeinschaftsrecht daher nur eine geringe Hilfe bei der Schaffung „abgerundeten
Kompetenzen“ bietet.
Univ-Prof. Dr. Funk gab eine Analyse der bestehenden
Kompetenzverteilung und zeigte
die bestehenden Probleme auf. Er wies auf die Starrheit und gleichzeitige
Systemlosigkeit des bestehenden Systems mit seiner Vielzahl an
Kompetenzregelungen in und außerhalb des
B-VG hin und betonte, dass im bestehenden System eine
Sicherheit in der Kompetenzzuordnung nur unzureichend gewährleistet sei. Er
plädierte für eine grundlegend neue Kompetenzstruktur, die gleichzeitig auch
eine neue Auslegungskonvention, nämlich eine Abkehr von der Kompetenzabgrenzung
nach dem Versteinerungsprinzip und die Stärkung des Grundsatzes der
implied-powers (Sachzusammenhang) ermöglicht. Ziel müsse es sein, die Starrheit
zu überwinden und eine Annäherung von Kompetenz, Aufgabe und Verantwortung zu
erreichen.
Zur Frage der Umsetzung von EU-Recht vertrat Univ.Prof. Dr.
Funk wie auch Univ.Prof. Dr. Weber den Standpunkt, dass es nicht sinnvoll sei,
dem Bund eine Generalkompetenz zur Umsetzung von Gemeinschaftsrecht
einzuräumen.
·
Die
Ausschussmitglieder äußerten sich überwiegend zustimmend zu den Ausführungen
der Vortragenden.
·
Einige
Ausschussmitglieder betonen die Bedeutung der Einheitlichkeit des
Wirtschaftsgebietes als wesentlichen Aspekt einer neuen Kompetenzverteilung und
die Notwendigkeit der Homogenität im Bundesstaat.
Andere Mitglieder streichen in diesem Zusammenhang den Grundsatz der
Subsidiarität stärker hervor und verweisen auf die Chancen eines
föderalistischen Wettbewerbs.
Vereinzelt wird auch die Ansicht vertreten, dass in Angelegenheiten, die in
besonderem Maße die Lebensqualität oder Grundrechtspositionen von Menschen
berühren (zB Umweltfragen, soziale Absicherung, Rechtsschutz),
bundeseinheitliche Mindeststandards zu schaffen sind.
·
Einzelne
Ausschussmitglieder weisen darauf hin, dass nicht nur die Kosten, die dem Staat
erwachsen, zu berücksichtigen sind, sondern auch jene, die den Bürgern und der
Wirtschaft durch bundesländerweise unterschiedliche Regelungen entstehen.
Andere Ausschussmitglieder betonen, dass man nicht davon ausgehen kann, dass
neun bundesländerweise unterschiedliche Regelungen jedenfalls teurer kommen als
eine bundeseinheitliche Regelung.
Die Überlegungen des Ausschusses zu den Punkten A bis C des
Mandates sind in die umfassenden Ausführungen des Berichts zu den Punkten D bis
F des Mandates eingeflossen und spiegeln sich in den dort dargestellten
Ergebnissen der Ausschussarbeit wieder. (Zur Frage der Strukturierung der neuen Kompetenzverteilung vgl
insbesondere Punkt III.1. des Berichts; zur Frage der Umsetzung von
Gemeinschaftsrecht Punkt III.7. des Berichts.)
Die Kompetenzverteilung der österreichischen Bundesverfassung ist
bekanntermaßen in einem besonders hohen Maße zersplittert und unübersichtlich.
Dies haben auch die Ausführungen des Ausschussmitglieds Univ.-Prof. Dr.
Bernd-Christian Funk in der zweiten Sitzung des Ausschusses bestätigt. Dass
dieser Zustand unbefriedigend ist und zu den Leistungsmängeln der bestehenden
bundesstaatlichen Kompetenzverteilung zählt, war im Ausschuss völlig
unbestritten. Einzuräumen
ist freilich auch, dass jede Verteilung von Gesetzgebungsaufgaben in einem
dezentralisierten System zu Abgrenzungs- und Interpretationsproblemen führt.
Die Unübersichtlichkeit der Kompetenzverteilung äußert sich in
mehrfacher Hinsicht: Zum einen in der Vielzahl und Kasuistik der
Kompetenztatbestände, zum anderen auch in der Vielfalt der Kompetenztypen.
Ausgehend
von diesen Tatsachen gelangte der Ausschuss einvernehmlich zur Ansicht, dass in
einem neuen System
·
die
Anzahl der Kompetenztypen
reduziert werden soll;
·
eine
Flexibilisierung der Kompetenzverteilung anzustreben ist;
·
die
Kompetenzverteilung und -abgrenzung insgesamt einfacher werden sollte;
·
die
Rechtsetzung der Europäischen Union mitzuberücksichtigen ist.
Im einzelnen wurden dazu folgende
Meinungen vertreten:
·
Der
Ausschuss sprach sich überwiegend für die Formulierung großer abgerundeter
Kompetenzfelder aus (sprachliche und begriffliche Arrondierung der
Kompetenztatbestände). Die Kleinteiligkeit der Kompetenzzuweisung soll
aufgelöst werden. Die neue Kompetenzverteilung soll eine geringere Zahl von
Tatbeständen und breitere Begriffe enthalten als dies derzeit der Fall ist.
·
Von
einem Teil der Ausschussmitglieder wird zu bedenken gegeben, dass das neue
Kompetenzsystem so gestaltet sein muss, dass es nicht zu einer systematischen
Einschränkung der Gesetzgebungskompetenzen der Länder führt.
·
Einige
Ausschussmitglieder betonten, dass bei der Formulierung der Tatbestände die
Vollzugsebene mitzubedenken wäre und dass die Kompetenzzuweisung größtmögliche
Klarheit über die Verantwortlichkeiten und Zuständigkeiten schaffen soll.
Anzumerken ist jedoch, dass die
verschiedenen von den Ausschussmitgliedern vorgeschlagenen Modelle neuer
Kompetenzkataloge sich in grundsätzlichen Fragen voneinander unterscheiden.
Ausgehend von der auch im Mandat des Ausschusses nicht in Frage
gestellten Vorgabe des Konvents, das bundesstaatliche Prinzip nicht in Frage zu
stellen, ergibt sich, dass die künftige Kompetenzverteilung zumindest zwei
Bereiche von Zuständigkeiten, nämlich jener des Bundes und der Länder
vorzusehen hat.
Intensiv beraten wurde jedoch im Ausschuss, ob es neben exklusiven
Zuständigkeiten des Bundes und der Länder auch einen dritten Bereich „geteilter
bzw gemeinschaftlicher Zuständigkeiten“ geben soll, in dem sowohl der Bund als
auch die Länder – freilich nach Maßgabe noch zu formulierender Kriterien –
rechtsetzend tätig werden könnten. Solche „gemeinschaftlichen Zuständigkeiten“
(oder auch geteilte Zuständigkeiten) gibt es nicht nur in verschiedener
Hinsicht im bestehenden System (das Modell der Grundsatzgesetzgebung gemäß Art
12 B-VG, aber auch die verschiedenen Formen der Bedarfsgesetzgebung [Art 11 Abs
2 B-VG, Art 10 Abs 1 Z 12 B-VG hinsichtlich der Abfallwirtschaft, aber auch die
Möglichkeit der Länder, gemäß Art 15 Abs 9 B-VG abweichende Regelungen auf dem
Gebiet des Zivilrechts zu erlassen] können bereits heute als „gemeinschaftliche
Zuständigkeiten“ betrachtet werden), auch andere dezentralisierte Systeme
kennen solche Kompetenzbereiche genauso wie die gegenwärtige Rechtslage der
Europäischen Union und ihre künftige Verfassung.
Ein vollständiges Einvernehmen über die Sinnhaftigkeit einer solchen
„dritten Säule“ (oder auch „mittleren“ Säule)
der Gesetzgebung wurde nicht erzielt:
·
Die
Ausschussmitglieder vertreten überwiegend die Ansicht, dass ein Bereich mit einer zwischen Bund und
Ländern geteilten Gesetzgebungszuständigkeit mehr Flexibilität bei der
Kompetenzwahrnehmung ermöglicht, als es die derzeitige Kompetenzverteilung
erlaubt.
Einige Ausschussmitglieder sehen in einer breiten dritten Säule
eine Erweiterung der Kompetenzen der Länder, da diese rechtsetzend tätig werden
können, solange der Bund seine Zuständigkeit nicht wahrnimmt.
Andere Ausschussmitglieder äußern Bedenken gegen die Schaffung
einer dritten Säule, da sie befürchten, dass der Bund seine Kompetenzen in der
dritten Säule exzessiv nutzen würde.
·
Vereinzelt
wurde aber auch grundsätzliche Skepsis gegenüber der Schaffung eines dritten
Kompetenzbereichs geäußert. Als Nachteil eines geteilten Gesetzgebungsbereiches
wird das komplizierte, (zeit)aufwändige Verfahren und eine mögliche
Rechtsunsicherheit genannt.
Offen blieb insbesondere auch der mögliche Umfang der
geteilten oder gemeinschaftlichen Zuständigkeiten. Die Bandbreite der dazu
vertretenen Meinungen variierte beträchtlich.
·
Dieser
Vorschlag stieß im Ausschuss jedoch überwiegend auf Ablehnung. Als Gründe
wurden insbesondere geltend gemacht, dass es nicht einsehbar sei, wenn eine
einheitliche Regelung schon als notwendig erkannt werde, weshalb diese dann
nicht vom Bund wahrgenommen werden sollte.
Beraten
wurde auch die Frage, welche Anknüpfungspunkte für die Bildung der
Kompetenztatbestände gewählt werden sollen (Anknüpfung über Objekte - zB Heil-
und Pflegeanstalten; rechtssystematische Anknüpfung - zB Zivilrechtswesen,
Wasserrecht; finale Anknüpfung - zB Luftreinhaltung, Tierschutz).
In diesem
Zusammenhang wurde auch diskutiert, ein System finaler Anknüpfungspunkte zu
schaffen. Diese Art der Anknüpfung sollte eine Abkehr vom Versteinerungsprinzip
bewirken und die Interpretation der Kompetenztatbestände nach dem Prinzip des
näheren Sachzusammenhangs (ergänzt um Verhältnismäßigkeitsprinzip,
Übermaßverbot und Effizienzprinzip) sicherstellen.
Als Beispiele für solche Tatbestände wurden „Bundesverfassung“ und
„Landesverfassung“ genannt, die das formelle Verfassungsrecht einschließlich
der akzessorischen Regelungen wie der Wahlordnungen oder Geschäftsordnungen der
gesetzgebenden Organe umfassen sollen, „Technische und wirtschaftliche
Angelegenheiten der Telekommunikation“, „Technische und wirtschaftliche
Angelegenheiten der Verkehrswege“, „Technische und wirtschaftliche
Angelegenheiten des Bergbaues“, „Natur- und Landschaftsschutz“.
Univ.Prof.
Dr. Funk legte ein Papier mit Vorschlägen zur Neuformulierung und Aufteilung
von Gesetzgebungszuständigkeiten vor (siehe Besonderer Teil des Berichts). Das
Modell basiert auf dem Gedanken der symmetrischen Verteilung von Kompetenzen
auf Bund und Länder (zB Bundesverfassung - Landesverfassung; Bundesfinanzen -
Landesfinanzen; bundesweite Raumordnung - Raumordnung im Land und in den
Gemeinden) und hat eine sprachliche und strukturelle Vereinfachung der
Kompetenztatbestände zum Ziel. Univ.Prof. Dr. Funk weist darauf hin, dass das
Modell teilweise eine deutliche Umverteilung von Kompetenzen bewirkt
(Raumordnung, Katastrophenschutz, Bildungswesen, Sicherheitsverwaltung,
Wirtschaftsordnungs- und Regulierungsrecht), dass aber die Gewichtung zwischen
Bund und Ländern insgesamt unverändert bleibt. Das Modell ist als Abkehr vom
Versteinerungsprinzip gedacht und stellt die Interpretation der
Kompetenztatbestände nach finalen Gesichtspunkten in den Mittelpunkt.
Univ.Prof. Dr. Funk hält fest, dass nach diesem Modell eine dritte Säule
(geteilte Zuständigkeit) nicht erforderlich wäre.
Über das
Modell wurde kein Konsens erzielt:
·
Es
wurde eingewandt, dass bestehende Materien auseinander gerissen würden, die
neuen Grenzlinien teilweise problematisch erscheinen (Trennung überregionaler
und regionaler Aspekte; Teilung des öffentlichen Auftragswesens) und die
praktische Implementierung des Modells schwierig wäre.
·
Es
wurde zu bedenken gegeben, dass finalen Anknüpfungen eine große Dynamik
immanent ist, die insofern problematisch erscheint, als sie in diesem Modell
sowohl seitens des Bundes als auch seitens der Länder bestünde.
·
Viele
Ausschussmitglieder erachten das Modell der finalen Anknüpfungen von
Kompetenztatbeständen als grundsätzlich überlegenswerten Ansatz für eine
Neustrukturierung des Kompetenzkataloges. Eine vertiefte Auseinandersetzung im
weiteren Verlauf des Konvents wäre wünschenswert.
Das bei der Interpretation von Kompetenztatbeständen häufig
herangezogene Versteinerungsprinzip ist in der Literatur bereits vielfach auf
Kritik gestoßen, weil es die Kompetenzzersplitterung fördere. Auf der anderen
Seite verhindert das Versteinerungsprinzip, dass die in der Generalklausel des
Art 15 Abs 1 B-VG zusammengefassten Kompetenzen der Länder von sich dynamisch
entwickelnden Bundeskompetenzen sukzessive zurückgedrängt und geschmälert
werden.
Der Ausschuss gelangte zu folgenden Ergebnissen:
·
Die
Ausschussmitglieder sprechen sich vielfach für eine stärkere Berücksichtigung
des Sachzusammenhangs bei der Kompetenzinterpretation und -abgrenzung aus. Es
wird dabei die Meinung vertreten, dass durch das Zusammenfassen der Kompetenzen
zu größeren Kompetenzfeldern auch eine sachgerechtere Interpretation möglich
sein wird.
Es wird betont, dass die bestehenden Probleme der
Kompetenzinterpretation auch auf die unzweckmäßige Anwendung der bestehenden
Auslegungsgrundsätze zurückzuführen sind und daher eine Neuorientierung bei der
Handhabung der bestehenden Methoden der Kompetenzinterpretation anzustreben
ist. Die Interpretationsmethoden als solche (ua auch die historische Auslegung)
sollen nicht in Frage gestellt werden.
Der Ausschuss vertritt überwiegend die Ansicht, dass der
Verfassungsgesetzgeber die Auslegungsgrundsätze nicht im Verfassungstext
festschreiben soll.
Im neuen System der Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen
sollte das Versteinerungsprinzip weniger stark im Vordergrund stehen.
Hinsichtlich der Zuordnung von Kompetenzen zu
Bund, Ländern oder auch zu einem dritten Bereich mit geteilter
Gesetzgebungszuständigkeit konnte im Ausschuss kein Einvernehmen erzielt
werden. Die Bandbreite der Meinungen divergierte beträchtlich. Aus diesem Grund
wurde über konkrete Zuordnungen im Ausschuss nicht eingehend diskutiert.
Die verschiedenen von den Ausschussmitgliedern
bezogenen Positionen sind aus dem Besonderen Teil des Berichts ersichtlich.
Dort ist auch eine vom Ausschussvorsitzenden verfasste synoptische Darstellung
enthalten, über deren Formulierungen im einzelnen (einschließlich der Einteilungen)
kein Konsens besteht.
Es sei
ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die in den von den Ausschussmitgliedern
vorgelegten Papieren enthaltenen Vorschläge für eine Zuteilung von Kompetenzen
auf die verschiedenen Gesetzgebungsbereiche (exklusive Gesetzgebungskompetenz
des Bundes, exklusive Gesetzgebungskompetenz der Länder,
geteilte/gemeinschaftliche Kompetenz) nur bedingt vergleichbar sind, da sie vor
dem Hintergrund sehr unterschiedlicher Kompetenzmodelle gemacht wurden und
teilweise von unterschiedlichen Begriffsinhalten ausgehen. So beantworten die
einzelnen Vorschläge etwa die Frage, ob es eine dritte Säule geben soll und
unter welchen materiellen und prozessualen Voraussetzungen die Normsetzung in
dieser Säule stattfinden soll, sehr unterschiedlich.
Des
weiteren handelt es sich vielfach lediglich um Oberbegriffe für eine Vielzahl
der bisherigen einzelnen Kompetenztatbestände. Sie sind daher inhaltlich
weitgehend offen.
Diskutiert wurde im Ausschuss eine Anregung des Ausschussvorsitzenden,
der auch andere Ausschussmitglieder beitraten, den Ländern die Möglichkeit zu
eröffnen, von einer einheitlichen bundesgesetzlichen Regelung abweichende
Gesetze zu erlassen (so genannte
„opting-out“-Gesetzgebung), die etwa in Deutschland diskutiert wird. Ein derartiges
„opting-out“ existiert im Ansatz im bisherigen Art 15 Abs 9 B-VG, der den
Ländern die Möglichkeit eröffnet, auf dem Gebiet des Zivil- und
Strafrechtswesens abweichende Vorschriften zu erlassen, soweit solche zur
Regelung von Angelegenheiten des selbständigen Wirkungsbereiches der Länder
erforderlich sind, aber auch im Art 11 Abs 2 B-VG hinsichtlich der Möglichkeit
der Länder, im Verwaltungsverfahrensrecht abweichende Regelungen zu erlassen.
Im Ausschuss wurden dazu folgende Meinungen vertreten:
·
Der
Ausschuss sprach sich überwiegend dagegen aus, dem Landesgesetzgeber die
Möglichkeit einzuräumen, im Bereich der ausschließlichen Kompetenz des Bundes
abweichende oder ergänzende Regelungen zu erlassen.
Statt einer Opting-Out-Regelung wurde angeregt, die Möglichkeit zur Delegation
von Gesetzgebungskompetenzen an die Länder auszuweiten und die Regelung des Art
10
Abs
2 B-VG für den gesamten Bereich der ausschließlichen Bundeskompetenz zu
verallgemeinern.
Es bestand weitgehende Einigkeit, dass bei einer Kompetenzverteilung, die keine
oder eine kleine dritte Säule (geteilte Zuständigkeit) hat, eine allgemeine
Delegationsmöglichkeit sinnvoll wäre.
Der Ausschuss vertritt die Auffassung, dass die
Länder befugt sein sollen, soweit dies erforderlich ist, zivilrechtliche
Regelungen zu erlassen. Die bestehende Rechtslage (Art 15 Abs 9 B-VG, so
genannte lex Starzynski) ist jedoch insofern unbefriedigend, als der
Verfassungsgerichtshof den Begriff „erforderlich“ im Sinne von unerlässlich und
damit sehr eng interpretiert.
Folgende Alternativen für die Lösung des
Problems wurden diskutiert, wobei jedoch kein abschließender Konsens erzielt
wurde:
·
Verschiedene
Mitglieder regen an, die Länder zu ermächtigen, im Rahmen ihrer
Gesetzgebungszuständigkeiten auch zivilrechtliche Regelungen zu erlassen.
Hiefür wird folgende Formulierung
angeregt: "Die Länder können im Rahmen ihrer Gesetzgebungszuständigkeit
auch zivilrechtliche Regelungen erlassen."
Bedenken, dass diese Formulierung
zu weit ginge, wird entgegengehalten, dass die Eingrenzung des Tatbestandes
durch den Verweis „im Rahmen ihrer Gesetzgebungszuständigkeiten“ in Verbindung
mit den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und Erforderlichkeit ausreichend
sichergestellt wird.
·
Verschiebung
des Kompetenztatbestands Zivilrecht in die dritte Säule:
Vereinzelt wird vorgeschlagen, den Kompetenztatbestand Zivilrecht der dritten
Säule zuzuweisen.
Die Ausschussmitglieder äußern sich überwiegend kritisch gegenüber diesem
Vorschlag. Neben grundsätzlichen Bedenken gegen eine solche Zuordnung wird
eingewandt, dass sich die Frage, unter welchen Voraussetzungen abweichende
Bestimmungen erlassen werden können, in der dritten Säule gleichermaßen stellen
würde.
·
Bedarfskompetenz
für abweichende zivilrechtliche Regelungen:
Es wird angeregt, für zivilrechtliche Regelungen ein Modell analog zu Art 11
Abs 2 B-VG vorzusehen, dass also
sowohl die Länder als auch der Bund abweichende zivilrechtliche Regelungen nur
unter der Voraussetzung der Erforderlichkeit erlassen können. Dies setzt ein
Verständnis des Zivilrechts als Annexkompetenz voraus.
Die
Problematik des Spielraumes der Länder zur Erlassung zivilrechtlicher
Bestimmungen stellt sich insbesondere in Bezug auf die Erlassung
sondergesellschaftsrechtlicher Bestimmungen für ausgegliederte Rechtsträger.
·
Der
Ausschuss ist einvernehmlich der Ansicht, dass den Ländern die Möglichkeit
eingeräumt werden sollte, sondergesellschaftsrechtliche Regelungen für in ihrem
Eigentum stehende ausgegliederte Rechtsträger zu schaffen, wie dies auch im
Ausschuss 7 als eine Möglichkeit betrachtet wurde.
·
Diskutiert
werden 2 Modelle:
Zum einen könnte die Organisationskompetenz von Bund und Ländern – neben den
bisherigen Zuständigkeiten - auch die Einrichtung ausgegliederter Rechtsträger
des Gesellschaftsrechts umfassen, sodass Bund und Länder im Rahmen der
Organisationskompetenz eigene Privatrechtsträger schaffen könnten.
Zum anderen könnte Sondergesellschaftsrecht als Bedarfskompetenz ausgestaltet
werden; dh Bund und Länder könnten bei Erforderlichkeit
sondergesellschaftsrechtliche Regelungen erlassen. (Vgl dazu auch das oben
dargestellte, weiter gefasste Modell: Bedarfskompetenz für abweichende
zivilrechtliche Regelungen.)
Verschiedentlich wurde die Notwendigkeit der
Beibehaltung der lex Starzynski auf dem Gebiet des Strafrechtes angezweifelt,
zumal in der Praxis gerichtliche Strafandrohungen in landesrechtlichen
Bestimmungen, wenn überhaupt, dann nur äußerst selten existieren dürften.
·
Nach
der Diskussion wurde jedoch Einvernehmen erzielt, dass die lex Starzynski auch
im Bereich des Strafrechts beibehalten werden soll, um den Ländern die
Möglichkeit zu geben, erforderlichenfalls Strafen für die Übertretung
landesrechtlicher Vorschriften in einer Höhe vorzusehen, die (nach der strenger
werdenden Judikatur des VfGH) nur mehr als gerichtlicher Straftatbestand
zulässig sind. Es bestand aber auch Einvernehmen, dass die Zuständigkeit der
Länder zur Erlassung von strafrechtlichen Bestimmungen nicht erweitert werden
soll.
Im Ausschuss wurde die Frage
angerissen, ob dem Bund im Bereich der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz
der Länder ähnliche Rechte eingeräumt werden sollen, wie sie den Ländern im
Bereich der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes zukommen.
Überwiegend wird die Meinung vertreten, dass dem Bund im
Bereich der ausschließlichen Zuständigkeiten der Länder keine Möglichkeit
zukommen soll, abweichende oder ergänzende Regelungen zu schaffen.
·
Vereinzelt
wird angeregt, dem Bundesgesetzgeber auch im Bereich der ausschließlichen
Kompetenz der Länder die Möglichkeit einzuräumen, bundeseinheitliche Regelungen
zu treffen, etwa dann, wenn der Bundesrat mit qualifizierter Mehrheit
feststellt, dass ein Bedarf nach einheitlichen Regelungen besteht . Dieses
Instrument könnte eine anders konstruierte dritte Säule ganz oder teilweise
entbehrlich machen.
Gegen dieses Modell wird einerseits eingewandt, dass damit eine zu starke
Eingriffsmöglichkeit des Bundes in die Länderkompetenzen eröffnet wird und
andererseits, dass ein Überblick über die Kompetenzverteilung schwieriger wird.
·
Von
anderen Mitgliedern wird vorgeschlagen, den Ländern die Möglichkeit
einzuräumen, dem Bund - in einem noch zu bestimmenden Verfahren - (einzelne)
Kompetenzen zu übertragen. Eine solche Übertragungsmöglichkeit erscheint
insbesondere dann zweckmäßig, wenn die Säule mit den ausschließlichen
Gesetzgebungskompetenzen der Länder breit ist.
Die von den
Mitgliedern des Ausschusses zur Gestaltung des Bereichs der
geteilten/gemeinschaftlichen Zuständigkeiten eingebrachten Vorschläge sind im
Besonderen Teil des Berichts enthalten.
·
Der
Ausschuss vertrat überwiegend die Meinung, dass es eine geteilte Gesetzgebung
geben sollte, wie sie der Struktur nach aus vielen anderen föderalen Systemen
bekannt ist.
·
Die
Frage, ob der dritte Kompetenzbereich groß sein soll oder nur wenige Materien
umfassen soll, ist allerdings umstritten. Einige Mitglieder äußern sich
überhaupt skeptisch gegenüber der Schaffung eines dritten Kompetenzbereichs.
·
Der
Ausschuss vertrat überwiegend die Ansicht, dass der dritte Bereich die
Generalklausel umfassen und darüber hinaus eine demonstrative Aufzählung von
Kompetenzen enthalten soll.
Die Auflistung exklusiver Zuständigkeitsbereiche
von Bund und Ländern sowie allenfalls eines Bereiches
geteilter/gemeinschaftlicher Zuständigkeiten wirft die grundsätzliche Frage
auf, ob es auch in Zukunft eine Generalklausel geben muss oder ob es möglich
ist, die denkbaren Regelungsmaterien abschließend explizit in der
Bundesverfassung anzuführen.
Unzweifelhaft ist, dass der
Generalklausel dann, wenn die Kompetenzen der Länder explizit aufgezählt sind,
nicht mehr jene bundesstaatliche Bedeutung zukommt, die sie heute aufweist.
·
Die Ausschussmitglieder
vertraten überwiegend die Auffassung, dass es nicht möglich sei, alle
zukünftigen Regelungsnotwendigkeiten abzuschätzen, und dass eine Generalklausel
daher notwendig sei.
Vereinzelt wurde eingewandt, dass bei einer Kompetenzinterpretation, die sich
nach dem Prinzip der größeren Sachnähe orientiere, unter Umständen gar keine
Generalklausel mehr notwendig würde.
·
Die
Ansiedlung der Generalklausel im dritten Bereich ist nach überwiegender Ansicht
der Ausschussmitglieder geeignet, eine gewisse Flexibilität für zukünftige
Gesetzgebungsanforderungen zu gewährleisten.
·
Viele
Mitglieder äußern sich grundsätzlich skeptisch gegenüber einer Grundsatz-,
Rahmen- bzw Zielgesetzgebung. Einige halten sie für ein zweckmäßiges Instrument
der Rechtsetzung.
·
Eine
Rahmen- und Zielgesetzgebung müsste sich allerdings auch nach Meinung jener
Ausschussmitglieder, die ein solches Instrument unterstützen, deutlich von der
derzeitigen Grundsatzgesetzgebung gemäß Art 12 B-VG unterscheiden; insbesondere
sollte sie dem Landesgesetzgeber mehr Gestaltungsspielraum eröffnen.
In einem Bereich mit geteilter
Gesetzgebungszuständigkeit stellt sich die Frage, welche Gebietskörperschaft
unter welchen Voraussetzungen Regelungen erlassen kann, dh es müssen Kriterien
für die Inanspruchnahme der Kompetenz gefunden werden (zB Bedarf/unerlässlicher
Bedarf nach einer einheitlichen Gesetzgebung, Art 72 Abs 2 Bonner Grundgesetz,
Subsidiaritätsprinzip). Diskutiert wurde, ob die Kompetenzausübung nach
objektiven Kriterien (zB Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse; Wahrung der
Rechts- und Wirtschaftseinheit) oder nach subjektivem Bedarf erfolgen soll.
Darüber hinaus wurde erwogen, einen prozessoralen Kooperationsmechanismus
zwischen Bund und Ländern vorzusehen.
Objektive Kriterien und/oder politisches
Verfahren:
·
Der
Ausschuss vertritt überwiegend die Ansicht, dass objektive Kriterien -
wenngleich deren Justiziabilität begrenzt ist - als Orientierung und Leitlinie
für die Inanspruchnahme der Kompetenz und uU auch als Schranke für eine
exzessive Inanspruchnahme der Kompetenz durch den Bund sinnvoll sind.
·
Andere
Ausschussmitglieder lehnen objektive Kriterien grundsätzlich ab, da diese die
Kompetenzzuordnung letztlich auf den VfGH verschieben. Sie plädieren dafür, die
Inanspruchnahme der Kompetenz in einem politischen Verfahren zu klären.
Inhalt der
objektiven Kriterien:
·
Einzelne
Mitglieder schlagen als objektives Kriterium für die Inanspruchnahme der
Kompetenz durch den Bund eine Subsidiaritätsklausel vor (der Bund darf die
Gesetzgebung ausüben "soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen
von den Ländern nicht ausreichend erreicht werden können").
·
Viele
Ausschussmitglieder sprechen sich gegen diese Formel aus und plädieren für ein
Bedarfskriterium, das darauf abstellt, ob eine bundeseinheitliche Regelung
"zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder
zur Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse
erforderlich ist".
·
Vereinzelt
wird als weiteres objektives Kriterium für die Inanspruchnahme der Kompetenz
durch den Bund (neben der Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse und der
Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit) der Schutz des ökologischen
Gleichgewichts genannt.
Entscheidung
über die Einhaltung der objektiven Kriterien:
Ein Teil der Ausschussmitglieder vertritt die Auffassung, dass
die Entscheidung über die Einhaltung der objektiven Kriterien dem VfGH zukommen
soll. Ob der VfGH die Frage der Einhaltung der Kriterien nur über Antrag
legitimierter Kläger (zB Bundesrat, Länder, Bund) aufgreifen können soll, wird
unterschiedlich beurteilt.
Modelle:
·
Einige
Ausschussmitglieder schlagen in einem gemeinsamen Papier (siehe Besonderer Teil
des Berichts: Vorschlag Abentung/Lengheimer/Hochhauser) vor, die Ausübung der
Gesetzgebung in der dritten Säule an objektive Kriterien zu binden. Dabei wird
- als Variante – angedacht, nicht nur die Gesetzgebung des Bundes, sondern auch
die Gesetzgebung der Länder in der dritten Säule an objektive Kriterien zu
binden. Für den Fall, dass zwischen Bund und Ländern (Bundesrat) kein
Einvernehmen über die Inanspruchnahme der Kompetenz erzielt wird, können die
Länder - und uU auch der Bund - das Vorliegen der objektiven Kriterien vom VfGH
klären lassen (Subsidiaritätsklage).
Viele Ausschussmitglieder äußern Bedenken dagegen, (auch) die Gesetzgebung der
Länder in der dritten Säule an objektive Kriterien zu binden.
·
Einige
Ausschussmitglieder verweisen auf das von ihnen präferierte Modell, nach dem
die Zuweisung der Kompetenzen in der dritten Säule an den Bund durch
Feststellung des Bundesrates erfolgt (siehe Besonderer Teil: Vorschlag
Brauner).
·
Der
Ausschuss vertritt überwiegend die Ansicht, dass die Inanspruchnahme der
Kompetenz im dritten Bereich Gegenstand eines politischen Verfahrens sein soll
(uU unter Zugrundelegung von objektiven
Kriterien als Leitlinie).
Die Ausgestaltung des Verhandlungsverfahrens ist umstritten.
Der Ausschuss vertritt überwiegend die Auffassung, dass im
Verhandlungsverfahren ein reformierter Bundesrat, dh ein Bundesrat, der als
Vertretungsorgan der Länder eingerichtet ist, als Verhandlungspartner des
Bundes auftreten soll.
·
Verschiedene
Ausschussmitglieder sind der Auffassung, dass es unterschiedliche Möglichkeiten
für die Ausgestaltung des Verhandlungsverfahrens gibt, dass aber jedenfalls
nachstehende Grundsätze eingehalten werden müssen:
- Transparenz;
- möglichst frühzeitige
Einbindung der Länder;
- keine endgültige
Blockademöglichkeit.
Ein Zustimmungsrecht des Bundesrates im dritten Bereich und
eine direkte Beteiligung der Länder werden überwiegend abgelehnt (siehe
Besonderer Teil: Vorschlag Bußjäger - Punktation).
·
Der
Ausschuss vertritt überwiegend die Auffassung, dass das Verfahren, das bei der
Erlassung von Bundesgesetzen im dritten Bereich anzuwenden ist, grundsätzlich
auch bei der Änderung und der Aufhebung dieser Gesetze durchlaufen werden muss.
Es wird allerdings erwogen, für geringfügige Änderungen von Bundesgesetzen im
dritten Bereich ein vereinfachtes Erledigungsverfahren im Bundesrat vorzusehen.
Vereinzelt wird die Ansicht vertreten, dass bei einer Änderung von
Bundesgesetzen im dritten Bereich ein nochmaliges Durchlaufen des
Verhandlungsverfahrens nicht notwendig ist.
·
Von
einigen Ausschussmitgliedern wird für den dritten Bereich ein zweistufiges
Gesetzgebungsverfahren vorgeschlagen:
Nach diesem Modell wäre
auf der 1. Stufe zu klären, ob die Zuständigkeit vom Bund wahrgenommen werden
soll; auf der 2. Stufe würde der Bund diese Kompetenz tatsächlich wahrnehmen,
also der Gesetzgebungsprozess stattfinden.
Dabei könnte die Einbindung der Länder in der 1. Stufe stärker (iS eines
Zustimmungsrechts) und auf der 2. Stufe schwächer sein.
Die Ausschussmitglieder vertreten allerdings überwiegend die Ansicht, dass eine
solche Unterscheidung nicht praktikabel wäre, da die Frage der Zuordnung der
Kompetenz nicht von der Frage des Inhalts des zu erlassenden Gesetzes getrennt
werden kann.
·
In
Weiterentwicklung des oben angeführten Modells wird Folgendes vorgeschlagen
(siehe Besonderer Teil: Vorschlag Brauner):
Die Wahrnehmung der Zuständigkeit soll als subjektive Bedarfsgesetzgebung des
Bundes ausgestaltet werden, wobei der Bundesrat festzustellen hätte, ob und
inwieweit ein einheitliches Regelungsbedürfnis gegeben ist, ob und inwieweit
also ein Kompetenzübergang vom Land auf den Bund erfolgen soll (der Bundesrat
formuliert gleichsam den Kompetenztatbestand). Erst die Kompetenzfeststellung
durch den Bundesrat ermöglicht es dem Bund, ein Gesetz zu erlassen. (Der Weg
der Gesetzgebung selbst unterscheidet sich im dritten Bereich nicht von jenem
bei den ausschließlichen Gesetzgebungskompetenzen.)
Gegen das Modell wird eingewandt, dass mit der Feststellung des Bundesrates
neue
(uU kleinteilige)
Kompetenztatbestände geschaffen werden, die der Auslegung und Abgrenzung
bedürfen. Es ist auch unklar, ob und unter welchen Bedingungen eine einmal
getroffene Feststellung vom Bundesrat wieder zurückgenommen werden kann.
·
Der
Ausschuss vertritt einhellig die Ansicht, dass - wenn der Bund im dritten
Bereich seine konkurrierende Gesetzgebung in Anspruch nimmt - es ihm obliegt,
im Gesetz klarzustellen, ob und inwieweit die Länder weiter gehende, ergänzende
oder abweichende Bestimmungen zu diesem Bundesgesetz erlassen dürfen.
Weiters
diskutierte der Ausschuss, welcher Konfliktlösungsmechanismus im dritten
Bereich für widerstreitende Bundes- und Landesregelungen zweckmäßig wäre.
·
Die
Ausschussmitglieder vertreten überwiegend die Ansicht, dass eine explizite
Regelung für widerstreitende Bundes- und Landesregelungen, etwa im Sinne eines
Grundsatzes "Bundesrecht bricht Landesrecht" entbehrlich ist. Sie
gehen davon aus, dass die allgemeinen Derogationsregeln (lex posterior-Regel)
und die Verfassungsgerichtsbarkeit zur Lösung der Konflikte im Bereich der
geteilten/gemeinschaftlichen Zuständigkeiten ausreichen.
Danach würde früheren Landesgesetzen durch ein späteres Bundesgesetz derogiert,
und zwar unabhängig davon, ob der Bundesgesetzgeber seine Kompetenz zu Recht
oder zu Unrecht in Anspruch genommen hat. Genauso würden spätere Landesgesetze
- ungeachtet ihrer Kompetenzkonformität - frühere Bundesbestimmungen
derogieren.
Die Herstellung des verfassungsmäßigen Zustandes käme dem VfGH zu; er hätte
kompetenzwidrig erlassene Gesetze aufzuheben.
·
Andere
Ausschussmitglieder präferieren eine explizite Regelung, insbesondere den
"Grundsatz Bundesrecht bricht Landesrecht". Der Grundsatz soll zum
Ausdruck bringen, dass der Bundesregelung immer Vorrang zukommt, dh dass im
Fall widerstreitender Normen stets die Bundesregelung anzuwenden ist, und zwar
auch dann, wenn sie kompetenzwidrig ist und/oder zeitlich früher erlassen
wurde. Im Falle der Kompetenzwidrigkeit wäre die Bundesnorm vom VfGH aufzuheben.
In diesem Zusammenhang wird angeregt, dem VfGH hinsichtlich der als
verfassungswidrig angefochtenen Bundesnormen eine vorläufige sofortige
Sistierungsmöglichkeit einzuräumen.
Manche Mitglieder halten dieses Modell allerdings für eine unsachliche
Privilegierung verfassungswidrigen Bundesrechts, die mit dem föderalistischen
Prinzip nur schwer vereinbar wäre.
Die
Ausgestaltung des Konfliktlösungsmechanismus ist letztlich vom Umfang des
dritten Kompetenzbereiches abhängig. Wenn nämlich die geteilten/gemeinschaftlichen
Zuständigkeiten breit sind, kann es eher dazu kommen, dass durch nachträgliche
Rechtsetzung eines Landes ein Kompetenzkonflikt herbeigeführt wird und sich
dadurch ein Bedarf an einem Konfliktlösungsmechanismus ergibt.
·
Viele
Ausschussmitglieder sprechen sich dafür aus, die Vollzugszuständigkeit im
dritten Bereich (grundsätzlich) den Ländern zuzuweisen. Auf die Frage der
Beibehaltung der mittelbaren Bundesverwaltung ist hinzuweisen.
·
Verschiedentlich
wird festgehalten, dass im dritten Kompetenzbereich sowohl Vollzugszuständigkeiten
der Länder als auch solche des Bundes möglich sind.
·
Im
Bereich der Privatwirtschaftsverwaltung soll transkompetentes Handeln weiterhin
zulässig sein, also grundsätzlich keine Bindung an Kompetenzschranken bestehen.
Es wird allerdings verschiedentlich angeregt, nach Verfahrensweisen zu suchen,
die eine bessere Koordination zwischen den Trägern der
Privatwirtschaftsverwaltung ermöglichen und in der Lage sind, unerwünschtes
Verhalten (zB ineffiziente Ressourcenverwaltung) sichtbar zu machen.
Viele Mitglieder äußerten sich zustimmend zu einem
Textvorschlag des Ausschussvorsitzenden ("Auf die Tätigkeit von Bund und
Ländern in Angelegenheiten der Privatwirtschaftsverwaltung sind die
Bestimmungen der Art ... nicht anzuwenden."), wobei erwogen wurde, die
Formulierung "in Angelegenheiten der Privatwirtschaftsverwaltung"
durch "als Träger von Privatrechten" zu ersetzen.
·
Es
wurde diskutiert, ob Art 17 B-VG eine Grundlage für die Erlassung einerseits
von Selbstbindungsgesetzen des Bundes bzw der Länder darstellt und ob er auch
eine Grundlage für die Erlassung von außenwirksamen Gesetzen bieten soll.
·
Der
Ausschuss vertritt überwiegend die Ansicht, dass Selbstbindungsgesetze
verfassungsrechtlich zulässig sein sollen.
·
Es
wird darauf hingewiesen, dass eine erweiterte lex Starzynski den Ländern die
Möglichkeit geben könnte, für diesen Bereich außenwirksame Regelungen zu
schaffen.
Das Thema
Privatwirtschaftsverwaltung wird auch im Bericht des Ausschusses 7 behandelt.
Als Kriterium für eine neue Zuordnung von
Aufgaben werden insbesondere auch im Mandat des Ausschusses die sich aus der
EU-Rechtssetzung ergebenden Notwendigkeiten genannt. Die Rechtssetzung der EU
erfolgt in einem sehr dynamischen Prozess, ohne sich an einem starren System
von Aufgabenzuordnungen zu orientieren. Die Umsetzung von Richtlinien bestimmt
sich nach der innerstaatlichen Kompetenzverteilung. Eine Richtlinie kann daher
unter Umständen sowohl von Bund als auch von Ländern umzusetzen sein.
Der Ausschuss diskutierte die Frage, ob es
sinnvolle Möglichkeiten gibt, - unter Wahrung der bundesstaatlichen Struktur -
die Kompetenzverteilung so zu gestalten, dass europäisches Richtlinienrecht nur
einmal umgesetzt werden muss.
·
Nach
überwiegender Meinung der Ausschussmitglieder erscheint es nicht sinnvoll, die
Umsetzung von EU-Recht ausschließlich dem Bund zu übertragen. Vielmehr sollen
Bund und Länder auch weiterhin in ihrem Kompetenzbereich grundsätzlich für die
Umsetzung zuständig sein.
·
Die
Umsetzung von EU-Recht muss in effizienter Weise erfolgen.
Verschiedentlich wird angemerkt, dass Mechanismen zu finden sind, die bei der
Umsetzung von EU-Recht den Faktor 10 in der Gesetzgebung eliminieren, dh dass
Voraussetzungen dafür geschaffen werden sollten, dass europäisches
Richtlinienrecht nur einmal umgesetzt werden muss.
·
Zu
klären ist, ob und in welchen Fällen eine Konzentration der Umsetzung beim Bund
sinnvoll erscheint. ZB könnten durch die neue Kompetenzverteilung und
allfällige neue Auslegungsmaximen verschiedene nur splitterhaft vorhandene
Zuständigkeiten der Länder zur Umsetzung von EU-Recht (Datenschutzrecht, IPPC-Recht)
auf den Bund übergehen.
Die
Devolution der Gesetzgebungskompetenz im Sinne des Art 23d Abs 5 B-VG an den
Bund im Falle der Säumnis bei der Umsetzung von Gemeinschaftsrecht könnte
früher als bisher stattfinden. Es gibt dazu verschiedene Alternativen, über die
jedoch kein Konsens vorliegt. So wäre es denkbar, bereits mit Ablauf der
Umsetzungsfrist oder sechs Monate danach oder erst bei Klagserhebung durch die
Kommission eine solche Zuständigkeit des Bundes zur Erlassung der
erforderlichen Maßnahmen für das betreffende Land erfolgen.
·
Der
Ausschuss vertritt überwiegend die Meinung, dass die Devolution im Sinne des
bisherigen Art 23d Abs 5 B-VG an den Bund bereits mit Ablauf der
Umsetzungsfrist erfolgen sollte. Es wird darauf hingewiesen, dass eine spätere
Devolution (wie sie auch die geltende Regelung vorsieht) uU
gemeinschaftsrechtswidrig sein könnte.
Verschiedene Ausschussmitglieder halten dem dagegen, dass es auch Streitigkeiten
darüber geben kann, ob überhaupt eine Umsetzungsverpflichtung besteht, und dass
es dem Bund nicht möglich sein sollte, ein Land bei der Beurteilung der Frage,
ob eine solche besteht, zu präjudizieren.
·
Zum
Instrument der Vereinbarungen gemäß Art 15a B-VG äußerten sich die
Ausschussmitglieder – teilweise auf Grund von Bedenken wegen einer Entmachtung
der Parlamente - überwiegend kritisch; als Rechtssetzungsinstrument erscheinen
Vereinbarungen gemäß Art 15a B-VG nur bedingt geeignet.
·
Einige
Ausschussmitglieder schlagen dagegen vor, die Vereinbarungen gemäß
Art 15a B-VG unmittelbar anwendbar
zu machen, da damit der Aufwand der Transformation wegfiele. In diesem Fall
müsste allerdings die Möglichkeit
einer verfassungsgerichtlichen Kontrolle vorgesehen werden. Weiters wäre die
Möglichkeit einer frühzeitigen Einbindung der parlamentarischen Organe zu
diskutieren.
Die neue
Kompetenzordnung soll eine gewisse Flexibilität ermöglichen. In diesem Sinne
wurde erwogen, Kompetenzverschiebungen zwischen Bund und Ländern - in einem
bestimmten Rahmen und unter Wahrung der Steuerungsfunktion der Verfassung -
auch ohne Verfassungsänderung zuzulassen.
Der
Ausschussvorsitzenden schlägt ein Modell vor, in dem einzelne
Gesetzgebungszuständigkeiten mittels Bund-Länder-Vereinbarungen (gemäß Art 15a
B-VG) verschoben bzw gegeneinander abgegrenzt werden können (siehe Besonderer
Teil: Vorschlag Bußjäger - Punktation).
·
Einige
Mitglieder halten die Möglichkeit, - in Randbereichen - Kompetenzen zu
verschieben bzw Abgrenzungen festzulegen, für sinnvoll. (Zur Wahrung der
Übersicht wird angeregt, alle Vereinbarungen in einem Dokument
zusammenzufassen.) Betont wird, dass Kompetenzvereinbarungen jedenfalls nur
unter Einbindung der Parlamente erfolgen können.
·
Die
Mehrzahl der Ausschussmitglieder äußert sich allerdings skeptisch gegenüber dem
Modell der Kompetenzvereinbarung und befürchtet, dass damit die
Kompetenzzuordnung unübersichtlich und kleinteilig werden könnte. Es wird auch
die Frage aufgeworfen, für welche Dauer Kompetenzvereinbarungen gelten sollen.
·
Der
überwiegende Teil der Ausschussmitglieder sprach sich für die verfassungsmäßige
Verankerung wechselseitiger Informationspflichten über Gesetzgebungsvorhaben
zwischen Bund und Ländern aus.
·
Es
wurde erwogen, den Konsultationsmechanismus in die Verfassung zu integrieren;
dh eine wechselseitige Informationspflicht über
Gesetzesvorhaben, die Beschaffenheit der Gesetzesentwürfe (finanzielle
Erläuterungen) sowie die Möglichkeit, binnen einer bestimmten Frist die
Aufnahme von Verhandlungen zu verlangen, verfassungsrechtlich festzulegen.
Einvernehmen besteht, dass der Konsultationsmechanismus weiterhin so
ausgestaltet sein soll, dass er den Gesetzgebungsprozess nicht aufhalten kann
und die Gesetzgebung nicht mit Verfassungswidrigkeit belasten kann. Sanktion
der Nicht-Einhaltung des Verfahrens soll weiterhin ausschließlich die
Kostenersatzpflicht durch die rechtsetzende Gebietskörperschaft sein. (Die
Kosten wären beim VfGH nach Art 137 B-VG einzuklagen.)
Nach allgemeiner Einschätzung ist der Bundesrat
in seiner derzeitigen Struktur nicht in der Lage, die Interessen der Länder
ausreichend effektiv wahrzunehmen.
·
Vielfach
wird gefordert, den Bundesrat stärker als politisches Vertretungsorgan der
Länder zu etablieren; ein Teil der Ausschussmitglieder bezweifelt allerdings,
dass eine völlige Umgestaltung des Bundesrates praktisch möglich ist. Der
Bundesrat war auch Gegenstand der Beratungen im Ausschuss 3.
Es wird auch die Meinung geäußert, dass, wenn der Bundesrat zu
einem effektiven Organ zur Vertretung der Länderinteressen umgestaltet werden
kann, die Mitwirkung der Länder an der Bundesgesetzgebung auf dieses Organ
konzentriert werden sollte.
Diskutiert
wurde, ob das derzeitige System der abgestuften Vertretung der Länder im
Bundesrat beibehalten werden soll (derzeit verfügt das größte Land über 12
Abgeordnete, die kleinsten über 3).
·
Die
Ausschussmitglieder vertreten überwiegend die Ansicht, dass eine abgestufte
Vertretung unter Berücksichtigung der Bevölkerungszahl sinnvoll ist. Ein
Senatsmodell, dh eine gleich starke Vertretung aller Länder (zB 7 Abgeordnete
pro Bundesland) wird überwiegend abgelehnt.
·
Einige
Ausschussmitglieder sind jedoch der Auffassung, dass die Spannweite zwischen
kleinster und größter Zahl an Bundesräten, die die einzelnen Länder entsenden,
vermindert werden soll. Die Zahl der Bundesräte soll dabei insgesamt nicht
erhöht werden.
Folgende
Modelle der Kreation wurden im Ausschuss diskutiert:
=> Bestehendes System (Landtage wählen Bundesräte);
=>
Zusammensetzung des Bundesrates ist der Autonomie der Länder überlassen;
=> Ad hoc Zusammensetzung des
Bundesrates: die Länder/Landtage sollen für bestimmte Angelegenheiten jeweils
im Einzelfall geeignete Vertreter entsenden;
=> B-VG sieht eine bestimmte
Zusammensetzung vor: zB dass der Bundesrat ausschließlich mit
Landtagsabgeordneten zu besetzen ist; oder dass er mit Mitgliedern der
Landesregierung und mit Landtagsabgeordneten (uU auch mit Vertretern des
Städte- und Gemeindebundes) zu besetzen ist;
=>
Direktwahl des Bundesrates durch das Volk.
·
Viele
Ausschussmitglieder sprechen sich für eine Beibehaltung der derzeitigen
Regelung aus, nach der die Landtage hinsichtlich der Entsendung von
Abgeordneten in den Bundesrat im Rahmen der Art 34 und 35 B-VG frei sind.
(Betont wird, dass nach dem derzeitigen System auch eine Einbeziehung der
Gemeinden möglich ist.)
·
Einige
Ausschussmitglieder plädieren für das Modell der Ad-hoc-Zusammensetzung des
Bundesrates.
·
Eine
Direktwahl des Bundesrates wird mehrheitlich abgelehnt, da damit ein zweites
Bundesgesetzgebungsorgan geschaffen würde und ein solches Organ zur Vertretung
der Interessen der Länder kaum geeignet wäre.
Diskutiert wurde, ob Angehörige des Bundesrates
- in bestimmten Fällen - in ihrem Stimmverhalten an Vorgaben des entsendenden
Landes gebunden sein sollen. Ein solcher Fall könnte etwa vorliegen, wenn es um
Angelegenheiten des Zuständigkeitsbereiches der Länder geht, die einer
bundesgesetzlichen Regelung zugeführt werden sollen. Es wäre auch denkbar, die
Möglichkeit eines gebundenen Mandats auch nur für diesen Fall vorzusehen.
·
Ein allgemein gebundenes Mandat wird vom Ausschuss
abgelehnt.
·
Ein Teil der Ausschussmitglieder erachtet jedoch die
Einführung eines gebundenen Mandates in Angelegenheiten des
Zuständigkeitsbereiches der Länder, die einer bundesgesetzlichen Regelung
zugeführt werden sollen, für sinnvoll. Die Abgeordneten des Bundesrates würden
damit zu direkten Beauftragen der Landtage. Ein Teil der Ausschussmitglieder
spricht sich dezidiert gegen jede Form eines gebundenen Mandates aus.
Der Ausschuss hat sich mit der Frage
auseinander gesetzt, ob der Bundesrat früher als bisher (zB zum Zeitpunkt der
Einbringung des Gesetzesvorhabens) in den Gesetzgebungsprozess eingebunden
werden soll und ihm die Möglichkeit einzuräumen wäre, noch vor Beschlussfassung
durch den Nationalrat Abänderungsanträge zu stellen.
·
Weitgehende
Einigkeit besteht, dass der Bundesrat zu einem früheren Zeitpunkt, als es
derzeit der Fall ist, in den Gesetzgebungsprozess eingebunden werden soll.
Diese Einbindung kann durch Erstattung einer Stellungnahme oder durch Vorlage
eines konkreten Abänderungsantrages erfolgen. Er soll die Möglichkeit haben,
bereits vor Beschlussfassung durch den Nationalrat seine
Stellungnahmeeinzubringen und Alternativlösungen vorzuschlagen.
Verschiedentlich wird angeregt, einen paritätischen Ausschuss von Nationalrat
und Bundesrat als Kooperationsgremium einzurichten, in dem die Bedenken und
Anregungen des Bundesrates diskutiert werden können.
·
Kein
Einvernehmen besteht hinsichtlich der Frage, ob und wie der Bundesrat in diesem
Fall nach Beschlussfassung durch den Nationalrat nochmals mit dem
Gesetzesvorhaben befasst werden soll.
Für den Fall, dass der Nationalrat den Einwänden des Bundesrates Rechnung
trägt, soll ein Verfahren entwickelt werden, das es dem Bundesrat ermöglicht,
von einer weiteren Befassung mit der Angelegenheit Abstand zu nehmen.
Der
Bundesrat hat nach der geltenden Rechtslage das Recht, gegen einen
Gesetzesbeschluss des Nationalrates - in seiner Gesamtheit - Einspruch zu
erheben. Eine Möglichkeit, Einwände gegen Teile des Gesetzesbeschlusses zu
erheben, kommt ihm nicht zu.
·
Es
besteht weitgehend Einigkeit, dass es dem Bundesrat nicht möglich sein soll,
mit Teileinsprüchen einen integrierenden Bestandteil eines Gesetzes
herauszulösen und damit das ganze Gesetzesvorhaben in Frage zu stellen.
·
Verschiedentlich
wird die Auffassung vertreten, dass Teileinsprüche dann möglich sein sollen,
wenn der Gesetzgeber verschiedene, nicht zusammengehörige Materien in einem
Sammelgesetz zusammenfasst; und dass in diesen Fällen jede Einheit für sich
beinspruchbar sein sollte. Das Ausschussmitglied Konecny hat dazu einen
Textvorschlag vorgelegt (siehe Besonderer Teil des Berichts).
Gegen diese Vorschläge wird eingewandt, dass eine formelle Anknüpfung leicht
unterlaufen werden könnte und dass eine materielle Unterscheidung in
zusammenhängende und nicht-zusammenhängende Regelungen nicht praktikabel
erscheint.
Einzelne Mitglieder sind der Ansicht, dass ein Einspruch gegen
einzelne Bestimmungen oder Teile eines Gesetzesbeschlusses dann denkbar wäre,
wenn der Nationalrat auf einen solchen Einspruch flexibel reagieren könnte und
das Gesetz im Sinne des Einspruches ändern darf, ohne dass diese Änderung
neuerlich dem Bundesratsverfahren unterläge.
·
Gegen
die Einspruchsfrist des Bundesrates von 8 Wochen (Art 42 Abs 3 B-VG) werden
keine Bedenken vorgebracht.
·
Verschiedentlich
wird angeregt, dem Bundesrat auch für zustimmungspflichtige Gesetze eine
8-Wochen-Frist aufzuerlegen (angelehnt an die Bestimmung des Art 97
Abs 2 B-VG).
Viele Ausschussmitglieder fordern, dass dem
Bundesrat dort, wo existentielle Rechte der Länder berührt werden, ein
Zustimmungsrecht zukommen soll.
Zustimmungsrecht bei Beschränkung der Landeskompetenzen - Art 44 Abs 2 B-VG:
Der Ausschuss ist der Ansicht, dass Art 42 Abs
5 B-VG unverändert beibehalten werden kann.
Eine Mitwirkung des Bundes an der
Landesgesetzgebung findet derzeit im Wesentlichen über den Art 98 B-VG
(Einspruchsrecht der Bundesregierung gegenüber Gesetzesbeschlüssen der
Landtage) und Art 97 Abs 2 B-VG (Zustimmung zur Mitwirkung von Organen des
Bundes an der Vollziehung von Landesgesetzen) statt.
Vereinzelt wird darauf hingewiesen, dass die
Mitwirkungsrechte des Bundes an der Landesgesetzgebung symmetrisch zu den
Mitwirkungsrechten der Länder/des Bundesrates an der Bundesgesetzgebung
ausgestaltet sein sollen. Insgesamt gelangt der Ausschuss letztlich zu
folgender Beurteilung:
·
Verfahren
gemäß Art 98 B-VG - Bekanntgabe von Gesetzesbeschlüssen der Landtage an das
Bundeskanzleramt:
Der Ausschuss ist
der Ansicht, dass das Verfahren gemäß Art 98 B-VG in der Praxis keine
wesentliche Rolle spielt und daher entbehrlich ist.
Eine Information des Bundes über Gesetzesvorhaben der Länder soll im Rahmen
einer wechselseitigen Informationspflicht zwischen Bund und Ländern
stattfinden.
·
Verfahren
gemäß Art 97 B-VG - Zustimmung der Bundesregierung zu Landesgesetzen, die eine
Mitwirkung von Bundesorganen vorsehen:
Konsens besteht darüber, dass eine Inanspruchnahme von Bundesorganen weiterhin
der Zustimmung der Bundesregierung bedürfen soll.
Diese Frage wurde auch im Ausschuss 3 erörtert.
(Es wird darauf hingewiesen, dass die Abschaffung des Art 98 B-VG zur Folge
haben wird, dass die Länder nunmehr selbst prüfen müssen, ob eine
Zustimmungspflicht des Bundes gegeben ist und erforderlichenfalls um diese
Zustimmung einkommen müssen).
Der
Ausschuss vertritt die Ansicht, dass hinsichtlich des Art 23d B-VG – sieht man
von dem schon oben behandelten Abs 5 ab – derzeit kein Änderungsbedarf gegeben
ist.
Es ist
allerdings zu beachten, dass im Entwurf der Europäischen Verfassung ein
Subsidiaritätsmechanismus mit einer Mitwirkung der nationalen Parlamente an der
EU-Gesetzgebung und der Möglichkeit einer Klageerhebung vorgesehen ist. Für den
Fall einer Beschlussfassung der Europäischen Verfassung sind noch Überlegungen
über eine wirkungsvolle Einbeziehung der Länder in diesen Mechanismus
anzustellen. Vereinzelt wird angeregt, dass auch der Österreichische Städtebund
und der Österreichische Gemeindebund zusammen eine einheitliche Stellungnahme
mit bindender Wirkung im Sinne des Art 23 d Abs 2 B-VG einbringen können.
·
Der
Ausschuss vertritt die Auffassung, dass es angesichts der außenpolitischen
Bedeutung von Länderstaatsverträgen grundsätzlich gerechtfertigt ist, wenn
deren Abschluss unter einer gewissen Aufsicht des Bundes zu erfolgen hat. Eine
Pflicht zur Unterrichtung der Bundesregierung und ein Einspruchsrecht der
Bundesregierung werden daher als angemessen angesehen.
Vereinzelt wird angeregt, das Einspruchsrecht der Bundesregierung in Anlehnung
an die Formulierung des Art 98 Abs 2 B-VG auszugestalten (Einspruchsmöglichkeit
"wegen Gefährdung von Bundesinteressen").
Andere Mitglieder sprechen sich dagegen aus, die Zustimmung der Bundesregierung
an Kriterien zu binden und damit eine politische zu einer rechtlichen
(letztlich vom VfGH zu klärenden) Frage zu machen.
·
Konsens
besteht, dass die Einbeziehung des Bundespräsidenten in das Verfahren des
Art 16 B-VG (Bevollmächtigung zur
Aufnahme von Verhandlungen und Abschluss des Vertrages durch den
Bundespräsidenten) entbehrlich ist.
Diskutiert
wird, ob die Möglichkeit der Länder, Staatsverträge abzuschließen, erweitert
werden soll.
·
Der
Ausschuss ist überwiegend der Auffassung, dass den Ländern die Möglichkeit
eröffnet werden soll, Staatsverträge mit allen Staaten und Teilstaaten der Welt
(oder zumindestens der Europäischen Union) abzuschließen.
Im Folgenden wird eine Übersicht über die dem Ausschussbericht
angeschlossenen Papiere – alphabetisch geordnet – gegeben:
·
Papier zu „Modell Kompetenzverteilung – Verfahren in der 3. Säule“
(zur 9. Sitzung am
09.02.2004 eingebracht)
·
Stellungnahme zum „Drei Säulen-Modell“ einer künftigen
Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern
(zur 5. Sitzung am
01.12.2003 eingebracht)
·
Stellungnahme zum „Drei Säulen-Modell“ einer künftigen
Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern
(zur 5. Sitzung am 01.12.2003 eingebracht)
·
Papier „Vorschlag für eine Zuordnung der Gesetzgebungskompetenzen zu
Bund und Ländern“
(zur 4. Sitzung am
07.11.2003 eingebracht)
·
Stellungnahme zum „Drei Säulen-Modell“ einer künftigen Kompetenzverteilung
zwischen Bund und Ländern
(zur 5. Sitzung am
01.12.2003 eingebracht)
·
Papier „Punktation für die vom Mandat des Ausschusses 5 abgesteckten
Themenbereiche“
(zur 7. Sitzung am
15.01.2004 eingebracht)
·
Versuch einer Synopse „Zuordnung von Gesetzgebungszuständigkeiten“
(zur 10. Sitzung am 23.02.2004 eingebracht)
·
Stellungnahme zum „Drei Säulen-Modell“ einer künftigen
Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern
(zur 5. Sitzung am
01.12.2003 eingebracht)
·
Papier „Vorschläge zur Neuformulierung und Aufteilung von Gesetzgebungszuständigkeiten“
(zur 10. Sitzung am
23.02.2004 eingebracht)
·
Stellungnahme zum „Drei Säulen-Modell“ einer künftigen
Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern
(zur 5. Sitzung am
01.12.2003 eingebracht)
·
Schreiben zu „Formulierung eines Teileinspruchsrechtes des BR“
(zur 9. Sitzung am
09.02.2004 eingebracht)
·
Statement zum Mandat des Ausschusses 5
(zur 2. Sitzung am
09.10.2003 eingebracht)
·
Papier „Diskussionsvorschlag für eine neue Kompetenzverteilung“
(zur 4. Sitzung am
07.11.2003 eingebracht)
·
Stellungnahme zum „Drei Säulen-Modell“ einer künftigen
Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern
(zur 5. Sitzung am
01.12.2003 eingebracht)
·
Stellungnahme zum „Drei Säulen-Modell“ einer künftigen
Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern
(zur 5. Sitzung am
01.12.2003 eingebracht)
·
Arbeitsunterlage des Grünen Klubs für den Ausschuss 5
(zur 2. Sitzung am
09.10.2003 eingebracht)
·
Stellungnahme zum „Drei Säulen-Modell“ einer künftigen
Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern
(zur 5. Sitzung am
01.12.2003 eingebracht)
·
Stellungnahme zum „Drei Säulen-Modell“ einer künftigen
Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern
(zur 5. Sitzung am
01.12.2003 eingebracht)
Dipl.Ing.
Josef Pröll
·
Stellungnahme zum „Drei Säulen-Modell“ einer künftigen
Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern
(zur 5. Sitzung am
01.12.2003 eingebracht)
Dr. Ferdinand Faber (für Dr. Franz Schausberger)
·
Stellungnahme zum „Drei Säulen-Modell“ einer künftigen
Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern
(zur 5. Sitzung am 01.12.2003
eingebracht)
·
Papier „Punktation für eine aufgabenorientierte Verteilung der
Gesetzgebungskompetenzen nach dem Drei-Säulenmodell“
(zur 4. Sitzung am
07.11.2003 eingebracht)
·
Stellungnahme zum „Drei Säulen-Modell“ einer künftigen
Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern
(zur 5. Sitzung am 01.12.2003
eingebracht)
·
Stellungnahme zum „Drei Säulen-Modell“ einer künftigen
Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern
(zur 5. Sitzung am 01.12.2003
eingebracht)
Modell Kompetenzverteilung –
Verfahren in der „3. Säule“
(Abentung, Hochhauser, Lengheimer)
Modell
1. Es wird festgehalten, dass das Modell der neuen
Kompetenzverteilung aus drei Säulen bestehen soll (jeweils exklusive
Zuständigkeiten von Bund und Ländern sowie einen Bereich „gemeinschaftlicher
Zuständigkeiten“).
2. Im Bereich der gemeinschaftlichen Zuständigkeiten
sollen Bund und Länder rechtsetzend tätig werden können.
3. Die Ausübung von Gesetzgebung soll an objektive
(=justiziable) Kriterien gebunden sein und zusätzlich an die Einhaltung
eines bestimmten Verfahrens gebunden sein.
4. Die konkrete Ausgestaltung des Verfahrens
ist insbesondere davon abhängig, welche Materien letztlich der dritten Säule
zugeordnet werden. Je breiter die dritte Säule ist, desto mehr
Mitgestaltungsmöglichkeiten müssen die Gebietskörperschaften wechselweise
haben.
5. Für das Verhältnis zwischen der Rechtsetzung
des Bundes und der Länder in der dritten Säule bieten sich grundsätzlich zwei
Möglichkeiten:
a) Die Länder sind im Bereich der dritten Säule zur
Regelung zuständig, soweit und solange der Bund keine Regelung (gestützt auf
die objektiven Kriterien) erlässt.
b) Der Bund und die Länder regeln gleichberechtigt,
jeweils gestützt auf objektive Kriterien.
Objektive Kriterien
Als objektive Kriterien,
die jedoch noch festzulegen sind, kämen in Betracht:
a) Für die Inanspruchnahme
der Rechtsetzung des Bundes z.B.:
-
Erforderlichkeit der
Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder
-
Erforderlichkeit der Wahrung
der Rechts- oder Wirtschaftseinheit
-
. . . . .
b) Für die Inanspruchnahme der Rechtsetzung der Länder
(kommt nur im Falle der Variante 5.b) in Betracht) z.B.:
-
Die regionale
Unterschiedlichkeit
-
Der Standortwettbewerb bei der
Vollziehung
-
Subsidiarität
-
. . . . .
Verfahren
1. Es besteht – unabhängig von der konkreten
Ausgestaltung des Verfahrens, siehe Pkt. 4. - Einvernehmen darüber, dass die Länder
in jedem Fall über den Bundesrat frühzeitig eingebunden werden sollen
und der Bundesrat die Möglichkeit haben muss, durch eine begründete Stellungnahme
ein Vermittlungsverfahren einzuleiten.
2. Kommt es im Vermittlungsverfahren zu keinem
Einvernehmen oder wird dem Ergebnis des Vermittlungsverfahrens durch den
Nationalrat nicht entsprochen, so soll jedenfalls die Möglichkeit bestehen,
dass die Länder eine Subsidiaritätsklage beim Verfassungsgerichtshof
einbringen.
3. Im Falle der Variante 5.b) soll jedoch ein Gesetz
erst dann in Kraft treten können, wenn der VfGH zuvor über eine allenfalls
erhobene Subsidiaritätsklage entschieden hat. Im Falle der Variante 5.a)
ist dies nicht erforderlich.
4. Im Falle der Variante 5.b) soll es, da Bund und
Länder in der Gesetzgebung gleichberechtigt sind, auch Mitwirkungsmöglichkeiten
des Bundes an der Gesetzgebung der Länder symmetrisch zur Ländermitwirkung an der
Bundesgesetzgebung geben. In diesem Fall könnte auch der Bund eine Klage
an den VfGH erheben.
Flexibilisierung der
Kompetenzverteilung
Der Flexibilisierung der
Kompetenzverteilung sollen Kompetenzvereinbarungen (Erweiterung der
Möglichkeiten nach dem bestehenden Art. 15a B-VG) sowie das Modell der
delegierten Gesetzgebung oder des Art. 15 Abs. 9 B-VG dienen.
01.12.2003
Stellungnahme
zu einer künftigen Kompetenzverteilung
zwischen
Bund und Ländern
Zu den in der letzten Sitzung
aufgeworfenen Fragen möchte ich folgendes ausführen:
Aufgabe des Ausschusses 5 ist
es einen klaren, nach abgerundeten Leistungs- und Verantwortungsbereichen
gegliederten Katalog von Gesetzgebungskompetenzen unter Berücksichtigung der
Rechtslage der EU zu schaffen. Die derzeitige verfassungsrechtliche Regelung
mit den vier Haupttypen und dem Festhalten am Versteinerungsprinzip hat sich
als nicht effektiv erwiesen und ist daher eine umfassende Änderung absolut
notwendig.
Grundsätzlich ist von einem
3-Säulen-Modell auszugehen: in der 1. Säule werden die Kompetenzen aufgelistet,
die in die ausschließliche Zuständigkeit des Bundes fallen. Die
2. Säule beinhaltet die
ausschließlichen Kompetenzen der Länder. In der 3. Säule werden jene Materien
festgelegt, bei denen es eine konkurrierende Zuständigkeit zwischen dem Bund
und den Ländern gibt; das bedeutet es handelt sich hierbei um Angelegenheiten,
die weder in den ausschließlichen Zuständigkeitsbereich des Bundes noch der
Länder fallen. In dieser Säule haben die Länder so lange das
Gesetzgebungsrecht, als nicht der Bund ein Gesetz erlässt.
Das am besten
funktionierende, praktikabelste und klarste Modell wäre folgendes:
Alle zu regelnden
Angelegenheiten sollen entweder in den ausschließlichen Zuständigkeitsbereich
des Bundes oder den der Länder fallen. Nur jene Materien, deren Zuordnung in
einen der beiden Bereiche nicht möglich ist, sollten in die dritte
„konkurrierende“ Säule eingegliedert werden.
Der Vorteil dieser Variante
ist, dass sie sehr praxisorientiert ist und große Rechtssicherheit
gewährleistet. Die konkurrierenden Zuständigkeiten sollten eher klein gehalten
werden, da das Zuordnungsverfahren längere Rechtsunsicherheit bedeuten würde.
Jedenfalls muss ein einfaches und handhabbares Zuordnungsverfahren entwickelt
werden.
Das bundesstaatliche Prinzip
verlangt, dass die Länder am Gesetzgebungsverfahren des Bundes teilhaben sollen
und ihre Interessen einbringen können. Das sollte über den Bundesrat erfolgen,
der entsprechend eingebunden werden müsste.
01.12.2003
Zu den in der vierten Sitzung des Ausschusses 5
zur Beantwortung erwünschten Fragen wird folgendes festgestellt:
Die Neuverteilung der Aufgaben im Bereich der
Gesetzgebung zwischen Bund und Ländern ist wohl eine der schwierigsten
Herausforderungen des Konvents. Sicher ist die geltende Verfassungsrechtslage,
welche durch eine Zersplitterung auf fast 200 Kompetenztatbestände
gekennzeichnet ist, unbefriedigend. Die Stadt Wien steht aber dem im Ausschuss
5 bisher diskutierten sogenannten 3-Säulen-Modell auch mit gutem Grund
skeptisch gegenüber: Es ist zu befürchten, dass gerade durch dieses Modell – so
wie dieses im Ausschuss dargelegt wurde – erneut schwerwiegende
Abgrenzungsprobleme und komplizierte Fragen der Zuständigkeitswahrnehmung in
der sogenannten dritten Säule entstehen könnten. Es sollte vermieden werden,
von einer unbefriedigenden Kompetenzaufteilung in eine neue nicht minder
problematische Kompetenzverteilung überzuwechseln. Eine endgültige Einschätzung
dieses Modells kann natürlich erst dann erfolgen, wenn dieses in seinen
konkreten Formen vorliegt und Ergebnisse anderer Ausschüsse (insbesondere des
Ausschusses 10 – Finanzverfassung) auch feststehen. Nach derzeitigem Stand
besteht jedenfalls die ernsthafte Möglichkeit, dass, wie auch der Vorsitzende
des Ausschusses 5 in seinem „Vorschlag für eine Zuordnung der Gesetzgebungskompetenzen
zu Bund und Ländern“ feststellt, „die Gesetzgebung in der dritten Säule eine
Einschränkung der selbständigen Landesgesetzgebung darstellt.....“.
Wenn es trotz dieser grundsätzlichen Vorbehalte
zu einem Modell mit drei Bereichen (ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des
Bundes bzw. der Länder, dritter Bereich) kommen sollte, sollte nicht von einem
3-Säulen-Modell gesprochen werden, sondern davon, dass im dritten Bereich eine
sinnvolle, länderfreundliche Form der Bedarfsgesetzgebung geschaffen werde. Dem
Prinzip der Subsidiarität sollte auch und gerade in diesem Zusammenhang ein
hoher Stellenwert eingeräumt werden. In diesem Sinn sei zu den drei Fragen
folgendes festgehalten:
Zu Frage 1: „In welcher
Weise soll die Rechtssetzung im dritten Kompetenzbereich (zwischen Bund und
Länder geteilte Gesetzgebung) erfolgen, nach welchen Kriterien soll die
Anspruchnahme der Kompetenz erfolgen?“:
Wenn schon das theoretische Idealbild einer
Aufteilung der Gesetzgebungskompetenzen in zwei Bereiche (ausschließliche
Bundes- oder Landeskompetenz) als nicht verwirklichbar eingeschätzt wird,
scheint es jedenfalls sinnvoll, den „dritten Bereich“ möglichst klein zu
halten. Es sollen also nur Materien in diesen dritten Bereich kommen, über
deren Zuordnung in eine der beiden anderen Säulen man sich nicht einigen kann
bzw. sollte für jede einzelne Zuordnung einer Kompetenz in diesen Bereich
argumentativ eindeutig der Beweis erbracht werden, dass diese Zuordnung in
höherem Maß sachlich gerechtfertigt ist, also eine Zuordnung in einen der
beiden anderen Bereiche. Denn man muss sich bewusst sein, dass die Materien des
dritten Bereiches das Einfallstor für Zeitverzögerungen in der Gesetzgebung,
Rechtsunsicherheiten und permanente Streitigkeiten sein könnten.
Konstruktionen der
Rahmengesetzgebung/Ausführungsgesetzgebung werden abgelehnt. Vielmehr scheint
bei den Kriterien der Inanspruchnahme der Kompetenz im dritten Bereich die
Annahme einer Bedarfskompetenz am sinnvollsten. Es soll grundsätzlich davon
ausgegangen werden, dass in erster Linie die Länder für die Gesetzgebung dieser
Materien zuständig sind. Der Bedarf eines Gesetzgebungsrechtes des Bundes (etwa
zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder zur
Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse)
müsste ausdrücklich festgestellt werden. Als „Feststellungsorgan“ käme der -
grundsätzlich erneuerte – Bundesrat in Frage. Vorraussetzung sollte sein, dass
die Bundesräte in ihrer Funktion als „Kompetenzfeststellungsorgan“ gegenüber
ihrem Landtag weisungsgebunden sind. Der Bundesrat müsste in seiner Mehrheit
für die Feststellung eines Bedarfs einer bundesgesetzlichen Regelung für eine
gewissen Materie votieren, damit die Kompetenz von den Ländern auf den Bund
übergeht. Kombiniert mit diesem Erfordernis wäre auch denkbar, dass zusätzlich
eine qualifizierte Mehrheit der Länder (die Bundesräte jedes Bundeslandes
würden nach diesem Modell einheitlich abstimmen) im Bundesrat für den
Kompetenzübergang stimmen müsste.
Dieses Modell einer Bedarfsgesetzgebung böte
ausreichend Gewähr dafür, dass die Länder nicht eine unnötige Einschränkung der
selbständigen Landesgesetzgebung erfahren, umgekehrt aber bei tatsächlichem
Bedarf im Interesse des Staatsganzen eine Bundeskompetenz wahrgenommen werden
kann.
Zu Frage 2: „In welcher
Weise sollen die Länder im dritten Kompetenzbereich an der Gesetzgebung des
Bundes mitwirken?“:
Die Beantwortung dieser Frage ist in hohem Maß
von jener Antwort abhängig, die auf Fra-
ge 1 gegeben wird. Weiters davon, wie ein
grundlegend neuer Bundesrat tatsächlich aussieht. Bei zufriedenstellender
Beantwortung dieser beiden Vorfragen könnte ein grundlegend neuer Bundesrat
(erstmals) tatsächlich zu einem wirksamen Organ der Länder im Bereich der
Gesetzgebung des Bundes werden. Denkbar wäre ein Vermittlungsausschuss
zusammengesetzt aus Vertretern von Nationalrat und Bundesrat. Die Bundesräte
müssten so frühzeitig wie möglich in den Gesetzwerdungsprozess eingebunden sein
und von Anfang an den gleichen Informationsstand haben. Selbstverständliche
müsste – insbesondere wenn ein Bundesbedarf festgestellt wird – ein geeigneter
Kostenregelungsmechanismus gegeben sein (kein zusätzlicher Mehraufwand für die
Länder – dazu wird aber, wie auch oben erwähnt, primär im Ausschuss 10 beraten
werden müssen).
Zu Frage 3: „Welche
Materien/Aufgabenfelder sollen der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des
Bundes, welche der ausschließlichen
Gesetzgebungskompetenz der Länder zugeordnet werden?“
Eine abschließende Beantwortung dieser Frage
scheint aufgrund der bisher noch unzureichend vorliegenden Ergebnisse bei
inhaltlich korrespondierenden Fragen, die im Österreich Konvent behandelt
werden, verfrüht.
Punktation für die vom Mandat des Ausschusses 5
abgesteckten Themenbereiche
- Verteilung der Gesetzgebungsaufgaben zwischen
Bund und Ländern
Art. X1 – Ausschließliche
Zuständigkeiten des Bundes
Ausschließliche
Zuständigkeit des Bundes ist die Gesetzgebung in folgenden Angelegenheiten :
z.B.
1.
Bundesverfassung;
2.
Auswärtige
Angelegenheiten, ausgenommen solche der Länder;
3.
Bundesfinanzen
und Bundesstatistik;
4.
Organisation
des Bundes und Dienstrecht der Bundesbediensteten;
[…]
….Zivil- und
Strafecht [Justiz]….
In den Angelegenheiten des
Zivilrechts dürfen die Länder abweichende oder ergänzende Regelungen treffen,
soweit dies zur Regelung von Angelegenheiten ihres selbständigen
Wirkungsbereiches einschließlich von Angelegenheiten der
Privatwirtschaftsverwaltung zweckmäßig ist.
Die Länder können in
bestimmten Angelegenheiten mit Zustimmung des Nationalrates zu einzelnen
Bestimmungen abweichende oder ergänzende Regelungen treffen, soweit dies im
Interesse regional angepasster Regelungen zweckmäßig ist.
Art. X2 – Ausschließliche
Zuständigkeiten der Länder
Ausschließliche
Zuständigkeit der Länder ist die Gesetzgebung in folgenden Angelegenheiten:
z.B.
1.
Landesverfassung;
2. Auswärtige
Angelegenheiten der Länder;
3.
Landesfinanzen und Landesstatistik;
4. Organisation
und Dienstrecht des Landes und der
Gemeinden;
[…]
.
Art. X3 –
Gemeinschaftliche Zuständigkeiten von Bund und Ländern
Die nicht den
ausschließlichen Zuständigkeiten von Bund und Ländern zugewiesenen
Angelegenheiten sind gemeinschaftliche Zuständigkeiten. Im Bereich der
gemeinschaftlichen Zuständigkeiten sind die Länder zur Gesetzgebung zuständig,
soweit nicht der Bund gesetzliche Regelungen erlassen hat.
In den
gemeinschaftlichen Zuständigkeiten sollen jedenfalls solche Angelegenheiten
enthalten sein, die bereits bisher in irgendeiner Form „geteilte“
Zuständigkeiten waren.
Die Generalklausel könnte
durch eine demonstrative Aufzählung ergänzt werden, z.B.:
Zu den gemeinschaftlichen
Zuständigkeiten zählen insbesondere:
1. Verwaltungsverfahren und
öffentliche Auftragsvergabe;
[…]
... Heil- und
Pflegeanstalten;
[…]
Objektives
Kriterium der Ausübung der gemeinschaftlichen Zuständigkeiten.
z.B.:
Der Bund darf im Bereich der
gemeinschaftlichen Zuständigkeiten die Gesetzgebung ausüben, soweit die Ziele
der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Ländern nicht ausreichend erreicht
werden können.
Soweit die Vorgabe von
allgemeinen Zielen oder Rahmenvorschriften an die Landesgesetzgebung ausreicht,
um die Zwecke der Regelung zu erreichen, hat sich die Bundesgesetzgebung auf
diese zu beschränken.
In verschiedenen
Angelegenheiten könnte vorgesehen werden, dass sich der Bund auf die Vorgabe
von Ziel- oder Rahmenvorschriften zurückziehen muss, wie z.B.
1. Heil- und
Pflegeanstalten;
…
Prozedurales
Kriterium:
Zur Beachtung der Grundsätze
der Abs. 2 und 3 ist das Informations- und Verhandlungsverfahren (Art. Y2)
durchzuführen.
Soweit der Bund lediglich
Ziel- und Rahmenvorschriften erlässt, sind die Länder in der Ausführung an
diese gebunden. Das Bundesgesetz kann für die Erlassung der Ausführungsgesetze
eine Frist bestimmen, die ohne Zustimmung des Bundesrates nicht kürzer als
sechs Monate sein darf. Wird diese Frist von einem Land nicht eingehalten, so
geht die Zuständigkeit zur Erlassung des Ausführungsgesetzes für dieses Land
auf den Bund über. Sobald das Land das Ausführungsgesetz erlassen hat, tritt
das Ausführungsgesetz des Bundes außer Kraft.
[Variante
Egger-Scheibner: In den in den Bereich der gemeinschaftlichen Zuständigkeiten
fallenden Angelegenheiten würden die Länder die Gesetzgebung durch einen
Auschusslandtag ausüben.]
Art. X4 –
Privatwirtschaftsverwaltung
Auf die Tätigkeit von Bund
und Ländern in Angelegenheiten der Privatwirtschaftsverwaltung sind die
Bestimmungen der Art. X1-X3 nicht anzuwenden.
Die Länder sind
verpflichtet, Maßnahmen zu treffen, die in ihrem selbständigen Wirkungsbereich
zur Durchführung von Rechtsakten im Rahmen der europäischen Integration
erforderlich werden. Kommt ein Land dieser Verpflichtung nicht rechtzeitig nach
[ und wird dies von einem Gericht im Rahmen der Europäischen Union gegenüber Österreich
festgestellt][Variante:und wurde von der Europäischen Kommission bereits eine
Klage beim Europäischen Gerichtshof eingebracht], so kann der Bund die
erforderlichen Maßnahmen treffen, insbesondere die notwendigen Gesetze
erlassen.
Eine solche vom Bund
getroffene Maßnahme, insbesondere ein solcherart erlassenes Gesetz oder eine
solcherart erlassene Verordnung, tritt außer Kraft, sobald das Land die
erforderlichen Maßnahmen getroffen hat.
Art. X6 –
Kompetenzvereinbarungen
Der Bund und die Länder können
über die Zuordnung der Regelungsmaterien zu den einzelnen Zuständigkeiten
Vereinbarungen (Kompetenzvereinbarungen) abschließen.
Gegenstand einer
Vereinbarung gemäß Abs. 1 können auch die Abgrenzung und die Ausschöpfung von
Zuständigkeiten des jeweiligen Wirkungsbereiches des Bundes und der Länder
sein.
Auf Kompetenzvereinbarungen
sind die Grundsätze des [Art. 15a B-VG]
anzuwenden. [Sie sind unmittelbar anwendbar.]
- Mitwirkung der Länder an der Bundesgesetzgebung
Art. Y1 – Allgemeines
Die Mitwirkung der Länder an
der Bundesgesetzgebung erfolgt durch das Informations- und
Verhandlungsverfahren (Art. Y2) sowie durch den Bundesrat
(Art. Y3).
Art. Y2 – Informations-
und Verhandlungsverfahren
Der Bund hat den Ländern,
insbesondere durch rechtzeitige Übermittlung von Entwürfen, Gelegenheit zu
geben, an der Vorbereitung von Gesetzgebungsvorhaben des Bundes mitzuwirken.
Besonderes Verfahren für die gemeinschaftlichen Zuständigkeiten.
Verhandlungen
mit Ländervertretern oder im Rahmen eines „Vermittlungsausschusses“?
Art Y3 – Rechte des
Bundesrates
Weiterhin soll jeder
Gesetzesbeschluss dem Bundesrat übermittelt werden.
Weiterhin soll es eine
Unterscheidung zwischen Gesetzesbeschlüssen geben, die
-
keiner Mitwirkung des
Bundesrates,
-
einem Einspruchsrecht
des Bundesrates und
-
einem Zustimmungsrecht
des Bundesrates unterliegen.
Einspruch
Einspruchsfrist acht Wochen.
Ermöglichtung eines
Teileinspruchs.
Weiterhin keiner Mitwirkung
des Bundesrates unterliegen:
Die Fälle des bisherigen
Art. 42 Abs. 5?
Der Einspruch muss dem
Nationalrat binnen acht Wochen nach Einlangen des Gesetzesbeschlusses beim
Bundesrat von dessen Vorsitzenden schriftlich übermittelt werden; er ist dem
Bundeskanzler zur Kenntnis zu bringen.
Möglichkeit der Beratung des
Einspruchs in einem paritätisch besetzten Ausschuss?
Beharrungsbeschluss des
Nationalrates: Soll die Möglichkeit eines erhöhten Konsensquorums vorgesehen
werden?
Zustimmungspflichtigkeit
von Gesetzesbeschlüssen:
Folgende Gesetzesbeschlüsse
des Nationalrates könnten zustimmmungspflichtig sein:
-
Verfassungsgesetze oder
in einfachen Gesetzen enthaltene Verfassungsbestimmungen, durch die die
Zuständigkeit der Länder in Gesetzgebung oder Vollziehung eingeschränkt wird,
-
Gesetze, mit deren
Vollziehung den Ländern oder Gemeinden ein finanzieller Aufwand entsteht
[soweit im Konsultationsverfahren keine Einigung erzielt worden ist],
-
Gesetze aus dem Bereich
der gemeinschaftlichen Zuständigkeiten, wenn im Vermittlungsverfahren kein
Einvernehmen mit wenigstens der Mehrheit der Länder hergestellt werden konnte.
Konsensquorum: Mehrheit von
zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen [ ,jedenfalls aber mit einer Mehrheit der
Bundesräte von mindestens fünf Ländern,]?
Gebundenes Mandat, wonach
der Landtag den von ihm entsendeten Bundesräten durch Beschluss ein bestimmtes
Abstimmungsverhalten auferlegen kann?
[Im Modell
Egger-Scheibner wäre der Bundesrat durch einen Ausschusslandtag ersetzt.]
- Mitwirkung des Bundes an der Landesgesetzgebung
Art. Z1 – Einspruch der
Bundesregierung
[D. Geltendmachung von
Vollzugskosten
Art. Z1a –
Konsultationsverfahren
…Aufnahme von Regelungen
über die Fristen für das Verlangen über die Aufnahme von Verhandlungen im
Konsultationsgremium und die Geltendmachung von Vollzugskosten durch Bund,
Länder und Gemeinden.]
- [E.] Teilnahme der Länder an der Europäischen
Union
Art. Z2 – Mitwirkungsrechte der Länder an der
Rechtsetzung der Europäischen Union
Art. Z3 –
Mitwirkungsrechte der Länder am Subsidiaritätsmechanismus
23.02.2004
Univ.-Doz. Dr. Peter Bußjäger
Versuch einer Synopse der von verschiedenen
Ausschussmitgliedern eingebrachten Positionspapiere für die Zuordnung der
Kompetenzen
Die nachfolgende synoptische Darstellung
versucht, die von verschiedenen Ausschussmitgliedern eingebrachten Vorschläge
für die Zuordnung von Kompetenzen überblicksweise darzustellen. Dabei ist
allerdings zu beachten, dass aufgrund der unterschiedlich gewählten Begriffe,
der Offenheit der jeweils gewählten Begriffe, des unterschiedlichen
Begriffsverständnisses und der unterschiedlichen Konzeptionen der jeweils
eingebrachten Modelle die Aussagekraft der Darstellung sehr eingeschränkt ist.
Es gibt wenige
Kompetenztatbestände, deren Zuordnung völlig unbestritten ist.
Unbeschadet der Frage, ob einige
der Kompetenzen auch einer dritten Säule zugeordnet werden könnten bzw ob
innerhalb der Gesetzgebungsbereiche auch der jeweils anderen
Gebietskörperschaft Normsetzungsbefugnisse eingeräumt werden können, zeigt die
folgende Tabelle die tendenzielle Einordnung von Materien beim Bund oder bei
den Ländern:
|
Bundeskompetenzen
|
Landeskompetenzen
|
|
-
Bundesverfassung
-
Organisation und
Dienstrecht des Bundes
-
Auswärtige Angelegenheiten,
ausgenommen solche der Länder
-
Bundesfinanzen, Zoll,
Familienlastenausgleich
-
Datenschutz
-
Bundesstatistik
-
Äußere Sicherheit,
militärische Angelegenheiten
-
Sicherheitspolizei
-
Aufenthaltsrecht*)
-
Personenrecht*)
-
Zivilrecht*) und Justizstrafrecht
-
Arbeitsrecht*)
-
Angelegenheiten des Gewerbes und
der Industrie
-
Geldwirtschaft und
Kapitalverkehr
-
Wettbewerbsrecht und
Immaterialgüterrecht
-
Wirtschaftslenkung und Marktordnung
-
Technische Standardisierung*)
-
Medien- und Nachrichtenübertragung
-
Bundesstraßen
-
Verkehr*)
-
Sozialversicherung
-
(mit Einschränkungen)
Gesundheitswesen*)
-
Vergaberecht
-
Kirchen und Religionsgesellschaften
|
-
Landesverfassung
-
Auswärtige Angelegenheiten
der Länder
-
Organisation und
Dienstrecht des Landes und der Gemeinden
-
Landesfinanzen
-
Landesstatistik
-
Landesstraßen
-
Feuerpolizei
-
Allgemeine Raumordnung
-
(mit Einschränkungen)
Baurecht*)
-
Katastrophenhilfe und Rettungswesen*)
-
Naturschutz*) und
Landschaftsschutz
-
Landwirtschaft,
einschließlich Grundverkehr, Jagd-, Fischereirecht
-
Wohnbauförderung
-
Behindertenhilfe
-
Pflegewesen
-
Kinder- und
Jugendwohlfahrt, Jugendschutz*)
-
Kindergartenwesen*)
-
Erwachsenenbildung, Musikschulen
-
Sport
|
Von Ausschussmitgliedern, die eine
breite dritte Säule befürworten, wird bisweilen vorgeschlagen, auch die mit *)
gekennzeichneten Materien der dritten Säule zuzuordnen.
|
Bundeskompetenzen
/ Dritte Säule / Landeskompetenzen
|
|
Mögliche Verschiebungen von den
Ländern zum Bund oder allenfalls in die geteilten Zuständigkeiten:
-
Örtliche Sicherheitspolizei und Veranstaltungsrecht
-
Anlagenrecht und anlagenbezogenes Baurecht auch hinsichtlich
Landeskompetenzen
-
Tourismus
-
Zuständigkeit für bisher landesrechtlich geregelte Berufe
Zuordnung in die ausschließliche
Bundeszuständigkeit oder Verschiebung in die Dritte Säule:
-
Energiewesen einschließlich Energieeffizienz
-
Wasserrecht
-
Forstrecht
-
Abfallwirtschaft
-
Umweltschutz auch hinsichtlich bisheriger Landeskompetenzen
-
Lärmschutz
-
Gentechnik
-
Veterinärrecht
-
Tierschutz
Begründung einer ausschließlichen
Landeszuständigkeit
-
Kulturgüterschutz
-
Bodenreform
-
Sozialhilfe
Kompetenzen, zu denen in den
Stellungnahmen nur wenige Aussagen gemacht wurden:
-
Schulwesen
|
ÖsteRreich-Konvent
– Ausschuss 5
stellungnahme
der Ausschussmitglieder Egger und scheibner
zu den drei den Ausschussmitgliedern am 11.
November
übermittelten Fragen
Der Ausschuss hat die
„Schaffung eines klaren, nach abgerundeten Leistungs- und
Verantwortungsbereichen gegliederten Kataloges von Gesetzgebungskompetenzen
unter Berücksichtigung der Rechtslage der Europäischen Union“ zur Aufgabe.
Er ist bei seiner
bisherigen Arbeit darüber hinaus zur Erkenntnis gelangt, dass eine radikale
Abkehr von den bisherigen Formulierungen und inhaltlichen Abgrenzungen der
Kompetenztatbestände samt Interpretation mit Hilfe der Versteinerungstheorie
notwendig ist, um eine detailverliebte und damit die bisherigen Probleme
fortsetzende Kompetenzverteilung zu verhindern und eine problem- und
bürgerorientierte und nicht institutionenorientierte Kompetenzverteilung zu
erreichen. Der Ausschuss hat sich daher aus gutem Grund eine Kompetenzverteilung
von Materien bzw. Lebenssachverhalten und nicht der vorhandenen
Kompetenzbestimmungen vorgenommen (Protokoll Sitzung 3).
Bekanntlich wird die derzeitige
Kompetenzregelung als unbefriedigend empfunden, weil sie durch ihre Starrheit
eine Weiterentwicklung aufgrund politischer Entwicklungen erschwert, trotz
detaillierter Regelungen einen hohen Aufwand an Abgrenzungsarbeit erzeugt und
z.T. sachlich unbefriedigende Lösungen bewirkt. Die angestrebte Aufteilung der
Kompetenzen in „abgerundete Aufgabenbereiche“ würde eine – wie allgemein
gewünscht – flexiblere Grundlage für die Zukunft darstellen und unserer
Überzeugung nach zwar im Übergangszeitraum einigen Interpretationsbedarf
erzeugen, aber langfristig weniger Abgrenzungsstreitigkeiten provozieren als
die derzeit geltende detaillierte Kompetenzregelung. Auch hier wird aber
zwangsläufig ein „Graubereich“ einen praktikablen
Aufgabenverteilungsmechanismus erfordern. Ziel einer neuen Kompetenzverteilung
muss aber – das haben wir auch als übereinstimmende Ansicht des Ausschusses
empfunden – insgesamt eine Regelung sein, die nicht wie derzeit einen hohen
Aufwand an Kompetenzabgrenzung erzeugt sondern diese Ressourcen für die
Erledigung der Sachaufgaben freimacht. Der Bereich unklarer Kompetenzzuordnung muss
daher möglichst schmal gehalten und die Lösung mit möglichst geringem Aufwand
und möglichst schnell erzielbar sein.
Wir halten daher die
bisher vorliegenden Vorschlägen beschrittenen Wege für Sackgassen, soweit sie
-
begrifflich auf der bestehenden Kompetenztatbeständen
des B-VG aufbauen (damit wird eine Neuordnung der Kompetenzlage aufgrund von
Lebenssachverhalten schon durch die altgewohnten Denkschienen erschwert, wenn
nicht überhaupt verhindert) und
-
einen (möglichst großen) „unklaren“ Kompetenzbereich
anstreben (wodurch der Kompetenzklärungsaufwand maximiert statt minimiert
wird).
Wir meinen daher,
dass tatsächlich der Weg der Kompetenzverteilung von den Lebenssachverhalten
ausgehend vom Ausschuss nochmals neu beschritten werden sollte. Eine sogenannte
„3. Säule“ der Gesetzgebung in Form von gemeinsam wahrzunehmenden und damit
nicht klar zugeordneten Kompetenzen sollte grundsätzlich unterbleiben.
Unseres
Erachtens sind vor einer Entscheidung über einzelne Zuständigkeiten zu klären,
ob künftig eine praktikable Möglichkeit einer „gemeinsamen Landesgesetzgebung“
eingerichtet werden soll. Damit wäre wohl die „Hemmschwelle“ zur Übertragung
von mehr Kompetenzen an die Länder (auch bei der Umsetzung von EU-Vorgaben) geringer
und die wirtschaftsverträglich einheitliche Regelung mancher Bereiche unter
Wahrung des förderalistischen Grundprinzips gewährleistet.
Sehr wohl aber halten
wir es für sinnvoll, neben der reinen Bundes- und reinen Landesgesetzgebung mit
gegenseitigen Einflussmöglichkeiten einen dritten Bereich an Kompetenzen
vorzusehen, der einer gemeinsamen Gesetzgebung der Länder überlassen wird. Wir
stellen uns vor, aus den Landtagen Ausschüsse zu bilden, die – ev. unter
Einbindung der Landesregierung – in Form eines Ausschusslandtags anstelle des
Bundesrats treten und ermächtigt werden, in verfassungsmäßig abgegrenzten
Kompetenzbereichen mit doppelter Mehrheit (Länder und Stimmen) in allen Ländern
auf Vorschlag eines oder mehrerer Länder gültige Landesregelungen zu
beschließen, die allenfalls einzelne notwendigerweise regional unterschiedliche
Details einer Regelung durch den einzelnen Landtag überlassen können. Durch
diese neue dritte Gesetzgebungsebene würde einerseits eine Zentralisierung in
Richtung Bund wirksam verhindert, ohne den Bedarf nach einheitlicher Regelung
zu negieren. Diese Lösung hätte zudem den Vorteil, die gesetzgebenden
Körperschaften mehr als bisher zum Nutzen der Bürger in Konkurrenz zueinander
treten zu lassen. Der Bundesrat soll also durch diese neue personelle
Zusammensetzung („Ausschusslandtag“) neu strukturiert und durch eine
Erweiterung seiner Kompetenzen zu einer echten Vertretung der Länderinteressen
aufgewertet werden.
Die Bundesverfassung
sollte – im Hinblick auf die neue und pauschalere Abgrenzung der
Kompetenztatbestände, aber auch allfälliger neu entstehender
Regelungsbedürfnisse – neben der taxativen Aufzählung der Bereiche der Bundes-
und Landesgesetzgebung für die restlichen Kompetenzen eine Generalklausel in
Richtung gemeinsamer Landesgesetze durch den Ausschusslandtag enthalten.
Darüber hinaus muss
ein Modus zur Lösung von kompetenzrechtlichen Streitigkeiten und Unklarheiten
und auch für die Mitwirkung an der Gesetzgebung der jeweils „anderen“
gesetzgebenden Körperschaft vorgesehen werden. Dafür bietet sich ein
Vermittlungsausschuss des Ausschusslandtags und des Nationalrates unter
Einbeziehung der Regierungen an, der sich einem Thema für eine bestimmte Zeit
widmen muss, bevor eine Anrufung des VfGH in Frage kommt.
Im Endeffekt gäbe es
damit drei Kompetenzvarianten (jeweils mit politischer Verhandlung im
Vermittlungsausschuss im Konfliktfall und Verfassungsgerichtshof letzte
Lösungsmöglichkeit):
1.
ausschließliche Bundesgesetzgebung unter Mitwirkung
des Ausschusslandtags (normalerweise suspensives Veto, ausnahmsweise
ausdrückliche mehrheitliche Zustimmung)
2.
ausschließliche Gesetzgebung der einzelnen Länder mit
suspensivem Veto des Nationalrats inkl. Bundesregierung
3.
gemeinsame Gesetzgebung der Länder mit suspensivem
Veto des Nationalrats inkl. Bundesregierung
Darüber hinaus soll
es einzelnen Ländern nach wie vor freistehen, im Bereich 2 über den Weg der
Art. 15a-Staatsverträge auch nur für wenige Länder geltende Beschlüsse zu
fassen.
Wesentlich erscheint
uns auch, dass eine Deckungsgleichheit zwischen Aufgaben, Vollziehung und
Finanzierung sichergestellt wird, wobei insbesondere die Finanzierung im Sinne
ausreichend langer Planungshorizonte langfristig gesichert sein muss. Das kann
aber nur in Zusammenarbeit zwischen den Ausschüssen 5, 6 und 10 erreicht
werden.
Ein Vorschlag für
einen kompetenzmäßige Zuordnung einzelner Materien zu diesen Kategorien wird
noch nicht erstattet, weil unseres Erachtens vorher das Prinzip zu klären sein
wird.
In Zusammenarbeit mit
dem Ausschuss 3 müssen selbstverständlich von diesem die institutionellen
Fragen noch näher beraten und präzisiert werden.
Die EU-Umsetzung
sollte sinnvollerweise der innerstaatlichen Kompetenzverteilung folgen. Gerade
hier wäre angesichts der für uns überzeugenden Argumente für einen
einheitlichen Wirtschaftsraum eine gemeinsame Gesetzgebung der Länder sehr
wünschenswert. Allerdings muss nicht nur eine Notfallbestimmung für mangelhafte
Umsetzung festgelegt werden; sondern bei einer Kompetenz der einzelnen
Ländereine politische Klärung des Verhandlungsmandats erfolgen („nur ein
Landeshauptmann fährt nach Brüssel“).
Eine Flexibilisierung
der Kompetenzzuordnung in strittigen Randbereichen bleibt durch den politischen
Modus der Klärung jedenfalls gewahrt, der eine „Versteinerung“ zumindest im
politischen Bereich ausschließt.
28. November 2003
Bernd-Christian Funk Februar
2004
Vorschläge zur Neuformulierung und Aufteilung
von Gesetzgebungszuständigkeiten
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Bund
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Land
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Bundesverfassung
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Landesverfassung
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Auswärtige
Angelegenheiten, ausgenommen solche der Länder
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Auswärtige
Angelegenheiten der Länder
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Bundesfinanzen
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Landesfinanzen
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Statistik
für Zwecke des Bundes
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Statistik
für Zwecke der Länder
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Bundesabgaben
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Abgaben
der Länder und Gemeinden
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Berufliche
Interessenvertretungen, ausgenommen im Bereich der Land- und Forstwirtschaft
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Berufliche
Interessenvertretungen in der Land- und Forstwirtschaft
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Bundesweite
Raumordnung
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Raumordnung
in Ländern und Gemeinden
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Überregionaler
Katastrophenschutz
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Katastrophenschutz
in den Ländern und Gemeinden
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Organisations-
und Dienstrecht des Bundes
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Organisations-
und Dienstrecht der Länder und Gemeinden
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Bundesstraßenrecht
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Sonstiges Straßen- und Wegerecht
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Schul-
und Bildungswesen, ausgenommen Zuständigkeiten der Länder
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Kindergärten,
Volks- und Hauptschulen; Schul- und Bildungswesen in der Land- und
Forstwirtschaft
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Soweit
ein Bedarf nach einheitlicher Regelung besteht: Verwaltungsverfahren,
Abfallwirtschaft, Luftreinhaltung, Umweltverträglichkeitsprüfung,
öffentliches Auftragswesen
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Verwaltungsverfahren,
Abfallwirtschaft, Luftreinhaltung, Umweltverträglichkeitsprüfung,
öffentliches Auftragswesen, soweit kein Bedarf nach einheitlicher Regelung
besteht
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Sicherheitsverwaltung
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Ortspolizei
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Soziale
Sicherheit, ausgenommen Sozialhilfe
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Sozialhilfe
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Wirtschaftsordnungs-
und Regulierungsrecht
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Zivilrecht
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Justizstrafrecht
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Berufsrecht
der freien Berufe
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Personenstandswesen
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Staatsbürgerschaftsrecht
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Arbeitsrecht
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Produktsicherheitsrecht
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Sicherung
der Lebensmittelqualität
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Elektrizitätsrecht
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Post- und Telekommunikationsrecht
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Straßenpolizei- und Kraftfahrrecht, Eisenbahn-,
Schiffs- und Luftverkehrsrecht
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|
Straßenpolizei-
und Kraftfahrrecht
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Wasserrecht
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Forstrecht
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Normen,
technische Spezifizierungen und Zulassungen
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Wirtschaftslenkung
und Bewirtschaftung in Notstandsfällen
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Schutz
der Gesundheit der Bevölkerung. Krankenanstaltenrecht
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Recht
der Kurorte und Heilquellen.
Friedhof-
und Bestattungsrecht
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Veterinärrecht
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Tierschutz
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Militärische
Angelegenheiten
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Denkmalschutz
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Jagd-
und Fischereirecht
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Natur-
und Landschaftsschutz
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Bodenreform
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Baupolizeirecht
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1. Das Modell kommt mit 2-Säulen
aus. Man könnte es als staatenbündisches Bundesstaatsmodell bezeichnen. Es
beruht auf den Grundsätzen der formalen und materiellen Parität von Bund und
Ländern bei möglichst symmetrischer Anordnung von Zuständigkeitsbereichen.
2. In instrumentaler Hinsicht hat
das Modell eine limitierende und deregulierende Funktion: Bund und Länder
müssen mit ihrer Kompetenzausstattung auskommen, wenn Probleme durch
Gesetzgebungsmaßnahmen zu lösen sind. Es gibt keine Generalklausel. Die
Kompetenz-Kompetenz des Staates (Bund und Länder als Ganzes) bleibt aufrecht:
Es gibt keinen Lebensbereich, der nicht Gegenstand gesetzlicher Maßnahmen sein
kann, allerdings nur mit den Mitteln der bestehenden Kompetenzzuweisungen,
gegebenenfalls auch nur mit Mitteln des Organisationsrechts (Bereitstellung von
Institutionen), des Privat- und des Strafrechts.
3. Kompetenzänderungen durch
einseitige Verfassungsänderung sind zwar nicht ausgeschlossen, liegen aber
nicht in der Funktionslogik des Modells. Wenn das vorhandene Inventar an
Kompetenzen für nicht ausreichend gehalten wird, dann sollten Änderungen
ausschließlich auf der Grundlage einer Übereinkunft zwischen den beteiligten
Kompetenzträgern erfolgen. Das Gleiche gilt für die Lösung von
Abgrenzungskonflikten.
4. Die Auslegung der
Kompetenztatbestände erfolgt unter Anwendung systematisch-finaler
Gesichtspunkte. Vor allem bei Kompetenztatbeständen, die als Rechtsgebiete
(„Wasserrecht“, „Arbeitsrecht“ etc) oder als Sammeltatbestände (zB
„Sicherheitsverwaltung“) angesprochen werden, ist auf bestehende gesetzliche
Regelungssysteme zu achten, wenn auch nicht in strikt „versteinernder“ Weise.
Finale Gesichtspunkte und der Aspekt der komparativen Sachnähe haben eine
gleichrangige Maßstabsfunktion – in diesem Sinne Lösungen wie zB Waldbrandbekämpfung
(Forstrecht) oder Hausbrieffächer (Postrecht). Die Grundsätze der
Verhältnismäßigkeit, des Übermaß- und des Untermaßverbotes spielen in diesem
Modell ebenfalls eine wesentliche Rolle (Beispiel: Tierschutz –
Baupolizeirecht).
Sehr geehrter Herr Universitätsdozent!
Zu den von Ihnen aufgeworfenen Fragen nehme ich wie
folgt Stellung:
Zu Frage 1:
In den in den "3. Kompetenzbereich"
fallenden Angelegenheiten sollte die Zuständigkeit zur Gesetzgebung
grundsätzlich bei den Ländern liegen. Die Kompetenz des Bundesgesetzgebers
sollte derart umschrieben werden, dass ein Höchstmaß an
"Flexibilität" erreicht wird, etwa mit einer weit gefassten
Formulierung nach dem Muster:
"so weit ein Bedürfnis nach Erlassung einheitlicher Vorschriften als
vorhanden erachtet wird"; mE sollte nämlich die nähere Abgrenzung der
Bundes- von der Landeskompetenz so weit wie möglich im Wege der Mitwirkung der
Länder an der Bundesgesetzgebung, also "politisch", und nicht im Wege
der Auslegung von Kompetenzbegriffen, also "juristisch", bestimmt
werden. Dies würde nicht ausschließen, dass eine - im Hinblick auf die
inhaltliche Umschreibung der Reichweite der Bundeskompetenz durch den
Bundesverfassungsgesetzgeber - "exzessive" Gebrauchnahme des
Bundesgesetzgebers von seiner Kompetenz der verfassungsgerichtlichen Prüfung
unterliegt. Eine derart allgemein gehaltene Formulierung zur Umschreibung der
Bundeszuständigkeit "im 3. Kompetenzbereich" sollte alle zweckmäßiger
Weise in Betracht kommenden "Typen" bundesgesetzlicher Regelungen
(etwa solche zur "Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im
Bundesgebiet" oder zur "Wahrung der Rechts- oder
Wirtschaftsgebieteinheit im gesamtstaatlichen Interesse", aber auch eine
"Ziel- und/oder Rahmengesetzgebung" oder eine "Grundsatzgesetzgebung")
ermöglichen. Aus Gründen der Rechtssicherheit wäre darüber hinaus wohl auch
eine bundesverfassungsgesetzliche Regelung nach dem Muster "Bundesrecht
bricht Landesrecht" erforderlich, so wie sie auch andere bundesstaatliche
Verfassungen vorsehen.
Es liegt auf der Hand, dass es bei diesem Konzept ganz
wesentlich auf die Möglichkeit der Länder ankommt, an der Bundesgesetzgebung
effektiv mitzuwirken. Diesbezüglich verweise ich auf meinen Vorschlag zur Frage
2.
Einer Diskussion wert wäre mE auch die Überlegung,
"im 3. Kompetenzbereich" die Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers
(überhaupt) nicht inhaltlich abzugrenzen, sondern die Abgrenzung, etwa mit der
Formel "so lange und so weit nicht der Bund von seiner
Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht hat", dem "freien Spiel
der Kräfte" im Rahmen des (notwendiger Weise: kooperativen) Verfahrens der
Bundesgesetzgebung zu überlassen.
Zu Frage 2:
Sowohl im Hinblick auf die zu Frage 1 angestellten
Überlegungen als auch mit Blick auf eine allfällige Erweiterung der
Zuständigkeiten der Länder auf dem Gebiet der Verwaltung (etwa im Zusammenhang
mit einer allfälligen "Abschaffung" der mittelbaren Bundesverwaltung)
käme der Mitwirkung der Länder an der Bundesgesetzgebung gesteigerte Bedeutung
zu, und zwar unter dem Gesichtpunkt der Begrenzung der Bundesgesetzgebung
"im 3. Kompetenzbereich" ebenso wie unter dem Aspekt der Einbeziehung
des know-how der Länder bei der (autonomen) Vollziehung von Bundesgesetzen in
den Prozess der Bundesgesetzgebung.
Ausgehend davon, dass die Mitwirkung an der
Bundesgesetzgebung im Wege des Bundesrates erfolgen soll, wäre dieses Organ
sowohl in organisatorischer als auch in funktioneller Hinsicht diesen
spezifischen Anforderungen entsprechend fort zu entwickeln. Organisatorisch
müsste insbesondere gewährleistet werden, dass die Interessen der Länder,
insbesondere auch im Hinblick auf ihre Kompetenz zur Vollziehung von
Bundesgesetzen, effektiv gewahrt werden können. Ob dies für eine Einbindung der
Landesregierungen in den Bundesrat spricht oder ob der selbe Effekt etwa durch
eine Bindung der Mitglieder des Bundesrates an den Willen des jeweiligen
Landtages erreicht werden kann, müsste noch diskutiert
werden; zu fragen ist auch, ob die Regelung der
Bestellung des Bundesrates nicht - nach Schweizer Muster - den Ländern (also
dem Landesverfassungsgesetzgeber) überlassen werden könnte. In funktioneller
Hinsicht erschiene eine frühzeitige Einbeziehung der Länder in den Prozess der
Bundesgesetzgebung, insbesondere in den Stadien des Begutachtungsverfahrens und
der Ausschussberatungen im Nationalrat, geboten. Für den Fall eines intensiven
Interessenskonfliktes zwischen Bund und Ländern wäre eine
"Vermittlungs"-einrichtung zu erwägen. Um eine Blockade der
Bundesgesetzgebung zu vermeiden, wäre - von noch zu definierenden Ausnahmen, in
denen ein Zustimmungsrecht des Bundesrates vorgesehen wird, - die Mitwirkung
des Bundesrates wohl weiterhin auf ein suspensives Veto zu beschränken, wobei
überlegt werden sollte, ob für den nachfolgenden Beharrungsbeschluss des
Nationalrates erhöhte Quoren vorgesehen werden sollen.
Zu Frage 3:
Dazu sollte man sich an Folgendem orientieren:
Ausgangspunkt wären die derzeitigen Kompetenzen der Länder im Bereich des Art.
15 B-VG; in einem ersten Schritt sollte man diese Materien im Hinblick auf die
Möglichkeit bzw. Notwendigkeit einer Arrondierung zur Schaffung größerer
zusammenhängender Aufgabenbereiche an Stelle bloßer Aufgabenfragmente
untersuchen. In einem zweiten Schritt sollte man prüfen, ob einzelne der
derzeit in die Gesetzgebungskompetenz der Länder fallenden Aufgaben besser
bundeseinheitlich geregelt werden und, ob vice versa einzelne Aufgabenbereiche,
die derzeit Bundessache in der Gesetzgebung sind, besser von den Ländern
geregelt werden sollten. In einem dritten Schritt sollte geprüft werden, für
welche Angelegenheiten eine zwischen Bund und Ländern geteilte Gesetzgebung
zweckmäßig erscheint; Indikatoren dafür könnten etwa sein: die derzeitige
Zuordnung zum Art. 12 B-VG, aber auch die Fälle der delegierten Kompetenz, der
Bedarfskompetenz und dergleichen mehr. Der Rest wären jene Angelegenheiten, die
der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes zugeordnet werden
sollten. In jedem Fall sollte man sich bemühen, größere zusammenhängende
Aufgabenbereiche zu formulieren.
Ich bin mir darüber im Klaren, dass die vorstehenden
Überlegungen in manchem die "ausgetretenen Pfade" bisheriger
Reformüberlegungen verlassen. Ohne eine derartige Neuorientierung wird sich
aber an den Problemen der geltenden Kompetenzverteilung nichts ändern.
Mit den besten Grüßen
Gerhart Holzinger
Textvorschlag zu Art 42 Abs 2 B-VG
Art. 42 Abs. 2 B-VG wird folgender Satz angefügt:
"Ein Einspruch kann sich auch gegen eines von mehreren
Gesetzen richten, die in einem Gesetzesbeschluss des Nationalrates
zusammengefasst sind; die darin enthaltenen Gesetze, gegen die sich der
Einspruch nicht richtet, können beurkundet und kundgemacht werden."
Präsident Dr. Christoph Leitl
Die „Schaffung eines klaren, nach abgerundeten
Leistungs- und Verantwortungsbereichen gegliederten Kataloges von Gesetzgebungskompetenzen
unter Berücksichtigung der Rechtslage der Europäischen Union“ – so die
Aufgabenstellung des Ausschus-
ses 5 – ist eine der zentralen Herausforderungen des
Österreich Konvents.
Dass die bestehende Zuständigkeitsverteilung in hohem
Maße reformbedürftig ist, ist schon seit Jahrzehnten bekannt, die bisherigen
Reformbestrebungen, nicht zuletzt die bis zur Regierungsvorlage gediehene
„Bundesstaatsreform“ aus dem Jahr 1994 (RV 1706 BlgNR 18. GP), waren
jedoch bekanntlich zum Scheitern verurteilt. Zwar können aus bisherigen
Vorarbeiten, Gutachten und Entwürfen (etwa die vom Bundeskanzleramt herausgegebenen
Ergebnisse der Arbeitsgruppe für Fragen der Neuordnung der Kompetenzverteilung
(Strukturreformkommission) „Neuordnung der Kompetenzverteilung in Österreich“
(1991) oder den Diskussionen und Vorschlägen im Zusammenhang mit der Regierungsvorlage
zur Bundesstaatsreform 1994) einige interessante Analysen und Vorschläge zur
Kompetenzverteilung in struktureller Hinsicht entnommen werden, es ist jedoch
eindringlich davor zu warnen, im Rahmen der Diskussionen im Österreich-Konvent
unmittelbar auf diesen Vorarbeiten aufzusetzen. Die Strukturreformkommission
tagte mehrere Jahre vor dem EU-Beitritt Österreichs, die Perchtoldsdorfer
Vereinbarung vom 8.10.1992 spricht zwar in ihrer Präambel bereits die Herausforderungen
und Aufgaben für die Gebietskörperschaften im Zuge der „Europäischen
Integration“ an, konnte jedoch die sich aus der späteren EU-Mitgliedschaft
ergebenden tatsächlichen und rechtlichen Probleme im Zusammenhang mit der Kompetenzverteilung
noch nicht umfassend ermessen und einbeziehen.
Diese Vorarbeiten können daher lediglich in
Teilbereichen Diskussionsanstöße bieten; im übrigen müssen grundlegendere und
weitreichendere, innovative und phantasievolle Reformvorschläge ausgearbeitet
werden. In diesem Zusammenhang wird angeregt, Vorschläge von Experten
einzuholen, Experten in den Ausschuss zu laden, deren Vorschläge zu diskutieren
und in den schriftlichen Bericht einfließen zu lassen.
Die bestehende Kompetenzverteilung verursacht häufig
ineffiziente Abläufe sowohl in der Gesetzgebung aber in der Folge auch in der
Vollziehung. Sie ist insb. durch folgende Mängel gekennzeichnet:
-
Kompetenzzersplitterungen
-
Enge Verzahnungen der dem Bund und den Ländern zufallenden
Kompetenzbereiche
-
Teilzuständigkeiten des Bundes und der Länder
-
Unübersichtlichkeit
-
Vielfalt der Rechtsquellen
Diese Mängel gilt es im Rahmen des Pkt B. der
Fragestellungen für den Ausschuss 5 zu analysieren.
Zu Pkt C. dieser Fragestellungen („Ermittlung der
Kriterien für eine neue Zuordnung von Aufgaben“) muss aus Sicht der Wirtschaft
besonderes Augenmerk einerseits auf das Prinzip der Einheitlichkeit des
Wirtschaftsgebietes, das auch vor dem Hintergrund des Binnenmarktprinzips der
Europäischen Union zu sehen ist, und andererseits auf den
Subsidiaritätsgrundsatz, der auch ein wesentliches Prinzip der künftigen
Europaverfassung sein wird, gelegt werden. Die Kriterien für eine neue Zuordnung
von Aufgaben werden insb. auch die sich aus der EU-Rechtssetzung ergebenden
Notwendigkeiten zu beachten haben; so werden insb. Mechanismen zu finden sein,
die bei der Umsetzung von EU-Richtlinien den Faktor 10 in der Gesetzgebung
eliminieren, dh die Voraussetzungen dafür schaffen, dass europäisches
Richtlinienrecht nur einmal und nicht neun- oder gar zehn Mal umgesetzt werden
muss.
Zu Pkt D. der Fragestellungen: Die Wirtschaftskammer
Österreich hat ein „Kompetenzverteilungsmodell“ ausgearbeitet, das den soeben
genannten Kriterien gerecht wird:
Der Bereich ausschließlicher EU-Zuständigkeiten,
andere Bereiche sofern und soweit die EU von ihrer Zuständigkeit unter
Beachtung des Subsidiaritätsprinzips Gebrauch gemacht hat, sollten jedenfalls
in die Bundeskompetenz fallen (dies bedingt einen Automatismus des
Kompetenzübergangs auf den Bund – soweit im betreffenden Bereich nicht ohnehin
bereits die Bundeskompetenz gegeben ist – immer dann, wenn die EU
rechtssetzend tätig wird).
Neben dieser Grundregel sollte es je einen taxativen
Katalog von ausschließlichen Bundeszuständigkeiten und einen von ausschließlichen
Landeszuständigkeiten geben.
Alle Restbereiche, dh jene Bereiche, die nicht in
einen dieser taxativen Kompetenzkataloge aufgenommen werden, sollen im Rahmen
einer Generalklausel als „geteilte Zuständigkeiten“ gelten. Diese „geteilten
Zuständigkeiten“ können sowohl vom Bund (insb. zur Wahrung der Einheitlichkeit
des Wirtschaftsgebiets) als auch von den Ländern – von letzteren sofern und
soweit der Bund die jeweilige Zuständigkeit nicht in Anspruch genommen hat –
wahrgenommen werden. Will der Bund eine dieser „geteilten Zuständigkeiten“ in
Anspruch nehmen, so wird ein „Subsidiaritätsmechanismus“ ausgelöst, der den
Ländern die Möglichkeit gibt, Einwände wegen Verletzung des Subsidiaritätsprinzips
geltend zu machen. Im Streitfall, dh wenn der Bund berechtigten Einwänden
nicht Rechnung trägt, wäre den Ländern eine Anrufungsmöglichkeit des VfGH
einzuräumen. Die konkrete Ausgestaltung des „Subsidiaritätsmechanismus“ könnte
entsprechend dem vom EU-Konvent im „Protokoll über die Anwendung der Grundsätze
der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit“ vorgeschlagenen Verfahren
erfolgen.
Die Festlegung der taxativen Kompetenzkataloge für
Bund und Länder müsste unter Beachtung des Prinzips der Einheitlichkeit des
Wirtschaftsgebietes einerseits und des Subsidiaritätsprinzips andererseits so
erfolgen, dass dem Bund insb. jene Bereiche übertagen werden, für die eine
bundeseinheitliche Geltung unumgänglich ist, den Ländern hingegen solche, in
denen es um Bürgernähe, regionale Problemstellungen und die Ausbildung einer
eigenen Identität geht. Auch könnte den Ländern größere Verfassungsautonomie
eingeräumt werden.
Die WKÖ schlägt weiters den Ausbau des Art 15a B-VG
(Vereinbarungen zwischen Bund und Ländern sowie Ländern untereinander über
Angelegenheiten ihres jeweiligen Wirkungsbereiches) dahingehend vor, dass
dadurch unmittelbar anwendbares Recht geschaffen werden kann.
Auf diese Weise könnten (so die Fragestellung unter
Pkt E.) neue Kompetenzkataloge geschaffen werden, die einerseits eine
problemorientierte, effiziente Abläufe ermöglichende Neuordnung der
Kompetenzen schafft und andererseits auch die Verhältnisse und Mechanismen in
der EU sowie die Dynamik der europäischen Rechtssetzung durch unmittelbar
geltendes EU-Recht und im Zusammenhang mit der Festlegung innerstaatlicher
Umsetzungszuständigkeiten berücksichtigt.
Flankierend zu diesem neuen Kompetenzverteilungsmodell
(ad
Pkt F. der Fragestellungen) schlägt die
Wirtschaftskammer Österreich auch eine verstärkte Mitwirkung der Länder an
der Bundesgesetzgebung – im Wege über einen reformierten Bundesrat – vor:
Neben einer Aufwertung des Bundesrates in personeller Hinsicht (diesbezügliche
Vorschläge werden dem Ausschuss 3 vorgelegt werden) könnte daran gedacht
werden, die rechtliche Bestandskraft der Bundesratsbeschlüsse etwa in Gestalt
der Einführung von zusätzlichen Zustimmungserfordernissen bei bestimmten
Bundesmaterien vorzusehen.
Eine weitere starke Ingerenzmöglichkeit der Länder im
Prozess der Kompetenzausübung würde der oben dargestellte „Subsidiaritätsmechanismus“
bei der Ausübung der vorgeschlagenen „geteilten Zuständigkeiten“ darstellen.
KOMPETENZVERTEILUNG
NEU (GESETZGEBUNGSKOMPETENZEN)
Artikel X
(1) Bundessache
ist die Gesetzgebung in folgenden Angelegenheiten:
1. Organisation und Verwaltung des Bundes,
einschließlich der Angelegenheiten der Bundesverfassung, insbesondere Wahlen
zum Nationalrat, der Verfassungs- und der Verwaltungsgerichtsbarkeit, des
Dienstsrechts der Bundesbediensteten, der Auszeichnungen durch den Bund;
2. Bundesfinanzen; Zollwesen; Statistik für
Zwecke des Bundes; Familienlastenausgleich;
3. auswärtige Angelegenheiten unbeschadet der
Zuständigkeit der Länder gem. Artikel 16; Angelegenheiten der Europäischen
Integration;
4. Angelegenheiten der grenzüberschreitenden
Verbringung von Waren und der grenzüberschreitenden Erbringung von
Leistungen;
5. Staatsbürgerschaft;
Personenstandsangelegenheiten; Meldewesen; Passwesen; Volkszählung;
6. Freizügigkeit der Person; Fremdenpolizei,
Flüchtlingswesen; Aufenthalts- und Niederlassungsrecht;
7. Wahrung der inneren und äußeren Sicherheit;
Zivildienst; Waffen- und Sprengmittelwesen;
8. Währungs- und Geldwesen; Angelegenheiten des
Finanzmarkts
einschließlich des Kapitalverkehrs; Warenbörsen;
9. Zivil-
und Strafrechtswesen; Justizwesen ; Konsumentenschutz; Wohnrecht; Vereins- und
Versammlungsangelegenheiten;
10. Verwaltungsverfahren;
11. Vergabe öffentlicher Aufträge;
12. Urheberrecht, Patentrecht, Warenzeichenrecht
und verwandte wirtschaftliche Schutzrechte;
13. Kartell-, Zusammenschluss – und
Wettbewerbsrecht; Datenschutz;
14. Zulassung zu und Ausübung von
wirtschaftlichen Tätigkeiten
mit Ausnahme der Landwirtschaft, Jagd und Fischerei; gesetzliche berufliche
Interessenvertretungen mit Ausnahme solcher in der Land- und Forstwirtschaft;
15. Anlagenrecht; anlagenbezogenes Baurecht;
16. Wirtschaftslenkung und wirtschaftliche
Krisenvorsorge; landwirtschaftliche Marktordnungen;
17. Arbeits- und Sozialrecht;
Arbeitnehmerschutz; Angelegenheiten des Arbeitsmarkts; Pflegegeld;
18. Verkehrswesen; Kraftfahrwesen;
Straßenpolizei, Schifffahrtspolizei; Binnenschifffahrt; Bundesstraßen;
Bundeswasserstraßen;
19. Maße, Normen sowie Standards für das
Inverkehrbringen von Waren aller Art;
Sicherheits- und Qualitätsstandards für Dienstleistungen aller Art;
Vermessungswesen;
20. Energiewesen;
21. Umweltschutz, insbesondere Luftreinhaltung,
Gewässerreinhaltung sowie Lärmvermeidung und Lärmschutz; Tierschutz
einschließlich Tierversuche; Kulturgüterschutz; Pflanzenschutz;
22. Umweltverträglichkeitsprüfung für Vorhaben, bei denen mit erheblichen Auswirkungen auf die
Umwelt zu rechnen ist, einschließlich Genehmigung solcher Vorhaben;
23. Abfallwirtschaft;
24. Nutzung der natürlichen Ressourcen
(insbesondere Wasserwirtschaft, Forstwirtschaft und mineralische Rohstoffe)
ausgenommen Landwirtschaft, Jagd und Fischerei;
25. Kommunikationswesen;
Postwesen;
26. Gesundheitswesen,
Ernährungswesen.
27. Angelegenheiten der Universitäten und der
Fachhochschulen;
28. Kirchen- und Religionsgesellschaften;
(2) Wenn und soweit
das Erfordernis der Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im
Bundesgebiet oder der Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im
gesamtstaatlichen Interesse dem nicht entgegensteht, kann in den nach Abs 1 Z 9, 14, 15, 16, 19,
20, 21, 22, 23 und 25 ergehenden Bundesgesetzen die Landesgesetzgebung
ermächtigt werden, zu genau zu bezeichnenden einzelnen Bestimmungen
Ausführungsbestimmungen zu erlassen. Das Bundesgesetz kann für die Erlassung
der Ausführungsbestimmungen eine
Frist bestimmen, die ohne Zustimmung des Bundesrats nicht kürzer als sechs
Monate und nicht länger als ein Jahr sein darf. Wird diese Frist von einem Land
nicht eingehalten, so geht die Zuständigkeit zur Erlassung der
Ausführungsbestimmungen für dieses Land auf den Bund über. Sobald das Land die
Ausführungsbestimmungen erlassen hat, treten die Ausführungsbestimmungen des
Bundes außer Kraft.
(3) Von
einheitlichen Bundesgesetzen auf dem Gebiet des Verwaltungsverfahrensrechts
abweichende Regelungen dürfen in Gesetzen nur getroffen werden, wenn dies zur
Regelung des Gegenstands erforderlich ist.
(4) Durch
Landesgesetz können Regelungen auf den Gebieten des Zivil- und Strafrechts
getroffen werden, wenn sie zur Regelung des Gegenstands erforderlich sind.
Landessache ist
die Gesetzgebung in folgenden Angelegenheiten:
1. Organisation und Verwaltung der Länder,
einschließlich der Angelegenheiten der Landesverfassung, Wahlen zum Landtag und
zum Gemeinderat; des Dienstrechts der Landes-, Gemeinde- und
Gemeindeverbandsbediensteten, der Auszeichnungen durch das Land;
2. Landesfinanzen; Statistik für Zwecke des
Landes;
3. die Führung von auswärtigen Angelegenheiten
nach Maßgabe des Artikel 16;
4. Gemeinderecht (inklusive Gemeindeverbände);
5. örtliche Sicherheitspolizei;
Sittlichkeitspolizei; Sammlungswesen;
6. Sportwesen, soweit es nicht unter Art X
fällt;
7. Landwirtschaft, soweit sie nicht unter Art X
fällt; Jagd und Fischerei; gesetzliche, berufliche Interessenvertretungen auf
diesen Gebieten; Flurschutz;
8. Natur- und Landschaftsschutz;
Ortsbildschutz; Bodenschutz;
9. Raumordnung; soweit sie nicht unter Artikel
X fällt; Beschränkungen des Grundverkehrs;
11. Baurecht,
soweit es nicht unter Art X fällt.
12. Landesstraßen, Gemeindestraßen;
13. Feuerpolizei, sowie sie nicht unter Artikel
X fällt; Feuerwehrwesen;
14. Gesundheitsdienste der Länder und Gemeinden;
Bestattungswesen;
15. Sozialhilfe; Jugendschutz und
Jugendfürsorge; Heimwesen;
ARTIKEL Z
In der
sogenannten „Dritten Säule“ können zumindest zwei Methoden der
Kompetenzzuordnung angewandt werden:
Für bestimmte
Bereiche kann die Technik der konkurrierenden Zuständigkeit verwendet werden,
das gilt besonders für die Zuordnung sich etwa durch
wissenschaftlich/technische Entwicklung neu ergebende Materien (rückblickend
betrachtet etwa der Datenschutz). Es könnte aber auch sinnvoll sein, diese
Methode für andere Materien zu verwenden. Folgende Formulierung könnte
zB verwendet
werden:
(1) Alle Angelegenheiten, die nicht in Artikel X
oder Artikel Y enthalten sind, fallen in die geteilte
Gesetzgebungszuständigkeit von Bund und Ländern.
(2) Im Bereich der geteilten Gesetzgebung haben
die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von
seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat.
(3) Der Bund hat in diesem Bereich das
Gesetzgebungsrecht, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger
Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder
Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche
Regelung erforderlich macht.
(4) Vor Erlassung eines Bundesgesetzes in diesen
Angelegenheiten ist der Subsidiaritätsmechanismus gemäß Artikel .... in Gang zu
setzen.
(5) Trägt der Bund im Rahmen des
Subsidiaritätsmechanismus vorgebrachten Einwänden der Länder nicht Rechnung,
haben diese das Recht, ein Gutachten des Verfassungsgerichtshofes zur
Zuständigkeitsfrage einzuholen. Dieses Gutachten ist für das konkrete
Gesetzgebungsvorhaben bindend.
Für
andere Bereiche erscheint die Technik der Rahmengesetzgebung adäquat. Eine
entsprechende Norm könnte dann lauten:
(1)
Der Bund hat
das Gesetzgebungsrecht für Rahmenvorschriften für die Gesetzgebung der Länder,
wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im
Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im
gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht,
für folgende Materien:
- Kulturelle Angelegenheiten
- Heil- und Pflegeanstalten
- Katastrophenhilfe, Zivilschutz
- Bodenreform
(2)
Rahmenvorschriften
dürfen nur in Ausnahmefällen in Einzelheiten gehende oder unmittelbar geltende
Regelungen enthalten.
(3)
Erlässt der
Bund Rahmenvorschriften, so sind die Länder verpflichtet, innerhalb einer durch
das Gesetz bestimmten, angemessenen Frist die erforderlichen Landesgesetze zu
erlassen.
Ausgeklammert bleiben im Vorschlag der Bereich „Schul- und
Unterrichtswesen“ (hängt ua von den Ergebnissen des Ausschusses 6 ab); „Subventionsverfahren/Förderungen“
sowie die Finanzverfassung.
01.12.2003
Österreich-Konvent
Ausschuss 5
Stellungnahme der
Wirtschaftskammer Österreich
Zu
den in der vierten Sitzung des Ausschusses 5 zur Beantwortung aufgetragenen
Fragen, wird folgendes mitgeteilt:
Zu
Frage 1: „In welcher Weise soll die Rechtsetzung im dritten Kompetenzbereich
(zwischen Bund und Ländern geteilte Gesetzgebung) erfolgen, nach welchen
Kriterien soll die Inanspruchnahme der Kompetenz erfolgen?“:
Die
Wirtschaftskammer Österreich schlägt für den dritten Kompetenzbereich eine
Generalklausel „geteilte Zuständigkeiten“ vor, in die alle Angelegenheiten,
die nicht in den ausschließlichen Bundeszuständigkeiten oder den
ausschließlichen Landeszuständigkeiten enthalten sind, fallen. Dieser
Kompetenzbereich sollte grundsätzlich als „konkurrierende Kompetenz“ gestaltet
sein (nur für einige, im WKÖ-Vorschlag taxativ genannte Materien könnte die
Technik der „Rahmengesetzgebung“ zur Anwendung gelangen, wobei auch für diese
Bereiche bei adäquater Ländermitwirkung – vgl. unten zu Frage 2 – eine
Integration in die „konkurrierende Gesetzgebung“ denkbar wäre).
Im
„dritten Bereich“ haben nach dem Vorschlag der Wirtschaftskammer Österreich die
Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, „solange und soweit der Bund von seiner
Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat“.
Der
Bund hat in diesem Bereich das Gesetzgebungsrecht, „wenn und soweit die
Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung
der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine
bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht“.
Diese
Formulierung entspricht den, dem gesamten WKÖ – Kompetenzverteilungsmodell
zugrunde liegenden, Prinzipien der „Einheitlichkeit des Wirtschaftsgebietes“
und der „Subsidiarität“.
Der
„dritte Bereich“ sollte nach Ansicht der Wirtschaftskammer Österreich möglichst
klein gehalten werden. Welche Kriterien für die Zuordnung bzw. welcher
Mechanismus der Länderbeteiligung in diesem Bereich auch immer gewählt werden,
es wird jedenfalls mit einer gewissen Zeitverzögerung bis zur konkreten
Kompetenzzuweisung zu rechnen sein. Gerade für erheblich wirtschaftsrelevante
Materien wird daher der „dritte Bereich“ in der Regel nicht der am besten geeignete
Kompetenzbereich sein.
Dieser
dritte Bereich sollte vielmehr als eine wirkliche „Auffangklausel“ für „neue“
Aufgaben bzw. auch für „Restzuständigkeiten“, die mit den taxativen Bundes-
und Landeskompetenzen nicht gelöst werden (können), dienen.
WKÖ-Kompetenzverteilungsmodell/Schaubild
|
Bundeskompetenzen taxativ
|
|
Landeskompetenzen taxativ
|
|
|
Generalklausel
„geteilte
Zuständigkeiten“
|
|
|
 
|
konkurrierende
Gesetzgebung
|
Rahmen-
gesetzgebung
|
|
|
|
|
|
|
·
Zuständigkeit
der Länder zur Gesetzgebung „solange und soweit der Bund von seiner
Gesetzgebungszuständigkeit nicht Gebrauch gemacht hat“.
·
Zuständigkeit
des Bundes zur Gesetzgebung „wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger
Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit
im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich
macht“.
|
Zu
Frage 2: „In welcher Weise sollen die Länder im dritten Kompetenzbereich an der
Gesetzgebung des Bundes mitwirken?“:
Nach
Ansicht der Wirtschaftskammer Österreich sollten die Länderinteressen im Rahmen
des dritten Kompetenzbereiches im Wege des Bundesrates kanalisiert werden.
Damit könnte zum einen bewirkt werden, dass dem Bund ein einziger (und nicht
neun) Verhandlungspartner gegenüber steht, zum anderen müsste in diesem
Zusammenhang auch eine generelle Aufwertung des Bundesrates stattfinden:
Der
Bundesrat müsste zunächst durch geänderte personelle Zusammensetzung zu einem
politisch gewichtigen Vertretungsorgan der Länder werden, um sodann im Prozess
der Wahrnehmung der „geteilten Zuständigkeiten“ für die Gewährleistung der
Länderinteressen eingesetzt werden zu können. In diesem Sinne müsste sich der
Bundesrat aus Vertretern der Landtage zusammensetzen, auch eine Entsendung der
Landeshauptmänner sowie (sofern es sich dabei um eine vom Landeshauptmann
verschiedene Person handelt) der Landesfinanzreferenten ist denkbar.
Nach
dem WKÖ-Vorschlag hat im „dritten Bereich“ der Bund das Gesetzgebungsrecht,
„wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im
Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im
gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich
macht“.
Vor
der Erlassung solcher Bundesgesetze sind die Länder in geeigneter Weise
einzubeziehen (Subsidiaritätskontrolle !) und ist ein Ausgleich der Bundes- und
Landesinteressen anzustreben.
Dies
könnte im Wege eines „Vermittlungsausschusses“ geschehen, dem Vertreter
aus dem (im obigen Sinne personell gestärkten) Bundesrat und aus dem
Nationalrat angehören:
Will
der Bund sein Gesetzgebungsrecht im „dritten Bereich“ ausüben, hat er
entsprechende Regierungsvorlagen oder Initiativanträge sowohl an den
Nationalrat als auch an den Bundesrat weiterzuleiten. In der Folge bilden
Nationalrat (aus Mitgliedern des für die jeweilige Materie zuständigen
Ausschusses) und Bundesrat einen „Vermittlungsausschuss“, der binnen einer
festzusetzenden Frist (etwa drei Monate) zu beurteilen hat, ob das Gesetzesvorhaben
den oben genannten Kriterien („Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse
im Bundesgebiet oder Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im
gesamtstaatlichen Interesse“) entspricht bzw. welche Anpassungen/Änderungen
durchzuführen wären, um dieses Ergebnis zu erzielen. Kommt der
„Vermittlungsausschuss“ innerhalb dieser Frist zu einem Ergebnis, kann das
Gesetz vom Nationalrat (in einer dem Ergebnis des Vermittlungsausschusses
entsprechenden Weise) beschlossen werden.
Kommt
der „Vermittlungsausschuss“ innerhalb der Frist zu keinem Ergebnis, haben
sowohl der Bund als auch jedes Land die Möglichkeit, ein Gutachten des
Verfassungsgerichtshofes zur Zuständigkeitsfrage einzuholen. Dieses Gutachten
ist für das konkrete Gesetzgebungsvorhaben bindend.
Bei
jeder Novellierung eines Bundesgesetzes des „dritten Bereichs“ müsste der
geschilderte Ablauf von Neuem eingehalten werden. Daraus ergibt sich die
praktisch- politische Notwendigkeit, bereits im Vorfeld des formellen
„Vermittlungsverfahrens“ eine Verhandlungslösung mit den Ländern anzustreben.
Als
Ergebnis des „Vermittlungsausschusses“
wäre auch denkbar, dass der Bund lediglich ein „Rahmengesetz“ erlassen
darf, die nähere Ausgestaltung jedoch den Ländern in eigenen
Ausführungsgesetzen überantwortet wird.
(Damit
könnte auch die in Art Z des WKÖ-Vorschlages gesondert formulierte „Rahmengesetzgebung“
in der Grundregelung der „geteilten Zuständigkeit“ aufgehen und wäre daher im
„dritten Bereich“ ein einheitliches Prozedere einzuhalten.)
Im
„Vermittlungsausschuss“ müssten Nationalrat und Bundesrat jeweils mit einer
Stimme sprechen; die Stimmengewichtung im Innenverhältnis wäre in den
jeweiligen Geschäftsordnungen von Nationalrat bzw. Bundesrat zu regeln.
(Für
Fälle besonderer Dringlichkeit könnte ein „dringlicher Bundesbeschluss“ mit
nachträglicher Befassung des „Vermittlungsausschusses“ vorgesehen werden.)
Gesetzgebungsverfahren
im "dritten Bereich"/Schaubild
|
Regierungsvorlage oder
Initiativantrag im „dritten Bereich“
|
|
í
î
|
|
BR
|
NR
|
|
î
í
|
|
"Vermittlungsausschuss"
(3 Monate)
|
|
í
|
î
|
|
Ergebnis
erzielt
è
NR-Beschluss
è
BR
|
kein
Ergebnis erzielt
è
Antragslegitimation
des
Bundes und jedes Landes
beim VfGH
(-> Gutachten des VfGH)
|
Zu
Frage 3: „Welche Materien/Aufgabenfelder sollen der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz
des Bundes, welche der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz der Länder
zugeordnet werden?“:
Hinsichtlich
der konkreten Materienzuordnung darf auf den von der Wirtschaftskammer
Österreich für die vierte Sitzung des Ausschusses 5 zur Verfügung gestellten
Kompetenzverteilungsvorschlag verwiesen werden.
01.12.2003
Theo Öhlinger
1. Zur
Struktur der "dritten" Säule
a. Bevor über die Zuordnung einzelner
Sachbereiche zum "dritten" Kompetenzbereich sinnvoll geredet werden
kann, muss Klarheit über die Struktur dieses Kompetenzverteilungstypus
(Modells) gewonnen werden. Während über die Typen "ausschließliche
Bundeskompetenzen" sowie "ausschließliche Länderkompetenzen"
einigermaßen klare Vorstellungen bestehen,
ist der dritte Bereich offensichtlich noch sehr strittig.
ME sollte dieser Bereich
weitgehend auf einen einzigen Typus der Kompetenzverteilung reduziert
werden, der in etwa dem deutschen Modell der konkurrierenden Gesetzgebung
bzw. dem Modell der geteilten Gesetzgebung des Konventsentwurfs einer
Verfassung der EU
entspricht. Der Sache nach handelt es sich um eine Bedarfsgesetzgebungskompetenz
des Bundes.
Eine derartige
Aufteilung der Kompetenzen beruht auf dem Gedanken, dass der Bund
gesetzgeberisch nur tätig sein soll, soweit eine bundeseinheitliche Regelung
sinnvoll und zweckmäßig ist. Das gilt sowohl für das Ob als auch für die
Intensität einer gesetzlichen Regelung. Dieses
Kompetenzverteilungsmodell entspricht somit der Idee der Subsidiarität.
Der große Vorteil dieses
Modells ist seine Beweglichkeit (Flexibilität). Der Bundesgesetzgeber kann
selbst bestimmen, ob eine diesem Modell unterliegende Angelegenheit
überhaupt gesetzlich geregelt werden soll und in welcher Intensität
diese Regelung bundeseinheitlich erfolgen soll. Er kann sich also auch auf
"Rahmenregelungen" beschränken, ohne dabei dem Gebot
hinreichender Bestimmtheit (Legalitätsprinzip) zu unterliegen: Ist die Regelung
nicht in einer dem Legalitätsprinzip (wie immer es in der künftigen Verfassung
normiert werden soll) entsprechenden Weise bestimmt, so haben die Länder entsprechende
gesetzliche Ausführungsregelungen zu erlassen. Dieses Kompetenzmodell weist
insofern Parallelen zum bisherigen Typus des Art 12 Abs 1 B-VG auf, ohne
allerdings den Bundesgesetzgeber auf bloße Grundsätze zu begrenzen (was in
der Praxis der Anwendung des Art 12 B-VG bekanntlich ohnehin nicht funktioniert
hat).
Die damit angesprochene
– weithin bekannte – mangelnde Praktikabilität des Art 12
B-VG legt es nahe, auf diesen Typus der Kompetenzverteilung – im
Diskussionsvorschlag der WKÖ als "Rahmengesetzgebung" und im
Bußjäger-Papier vom 6.11.2003 als "Ziel- und Rahmengesetzgebung"
bezeichnet – zu verzichten. Er sollte vollständig durch das hier
skizzierte Modell einer geteilten Kompetenz ersetzt werden.
Ebenso sollte – entgegen
dem Diskussionsvorschlag der WKÖ – auch auf das Modell einer delegierten
Gesetzgebung im Sinn des Art 10 Abs 2 B-VG gänzlich verzichtet werden. Auch
dieses Modell hat sich in der Praxis bekanntlich nicht bewährt.
b. Grundsätzlich sollten alle Materien
einem der drei Kompetenzverteilungstypen – ausschließliche Bundeskompetenz,
geteilte Kompetenzen, ausschließliche Landeskompetenzen – zugeordnet werden.
(Die Vollständigkeit der Zuordnung kann durch eine Generalklausel – wohl
zugunsten des geteilten Kompetenztypus – erreicht werden.) Auf einzelne
Ausnahmeregelungen wird man aber dennoch nicht ganz verzichten können.
So sollte mE die
Kompetenzverteilung auf dem Gebiet des Verwaltungsverfahrensrechts –
Bedarfskompetenz des Bundes; abweichende Bundes- und Landesregelungen nur,
soweit sie erforderlich sind (Art 11 Abs 2 B-VG) – beibehalten werden.
Es spricht auch einiges
dafür, die Kompetenzverteilung auf dem Gebiet des Zivilrechts –
Bundeskompetenz gemäß Art 10 Abs 1 Z 6 B-VG, aber Kompetenz der Länder zu
"erforderlichen" Regelungen im Rahmen ihrer
Gesetzgebungszuständigkeiten (Art 15 Abs 9 B-VG) – im Prinzip beizubehalten.
Allerdings wäre eine gewisse Lockerung der Grenzen dieser Länderkompetenz im
Hinblick auf eine wohl allzu restriktive Judikatur des VfGH anzudenken. Dagegen
könnte das Strafrecht in einer Nachfolgeregelung des
Art 15 Abs 9 B-VG wohl überhaupt
gestrichen werden, weil die Länder mit verwaltungsstrafrechtlichen Regelungen
das Auslangen finden können.
Solche
"Sondertypen" sind vielleicht auch noch in anderen Materien zu erwägen.
Zu denken ist dabei etwa an das Arbeitsrecht (im Hinblick auf das land-
und forstwirtschaftliche Arbeitsrecht). Zu diskutieren wäre auch, inwieweit die
seit 1.1.2003 geltende Sonderregelung auf dem Gebiet des Vergaberechts
(Art 14b B-VG
idF BGBl I 2002/99) aufrechterhalten
bleiben soll.
Sondertypen sollten
aber wegen der angestrebten Transparenz und Einfachheit der Kompetenzverteilung
eine strikte Ausnahme bleiben.
2.
Kriterien der Inanspruchnahme der geteilten Kompetenzen durch den Bund;
Mitwirkung der Länder
Was die Kriterien
betrifft, nach denen die Inanspruchnahme der Kompetenz des Bundesgesetzgebers
im Rahmen dieses Kompetenztypus erfolgen soll, so hängt ihre Formulierung von
der Vorfrage ab, in welchem Ausmaß diese Inanspruchnahme vom VfGH
kontrollierbar sein oder eine genuin politische Entscheidung bleiben soll.
Geht man von einem
normativen Begriff der (repräsentativen) Demokratie aus, so liegt es nahe,
diese Entscheidung den Vertretern des (Gesamt-)Volkes – also der Mehrheit des
Nationalrates – zu überlassen: Das Volk selbst (von dem das Recht ausgeht) bzw.
seine Vertreter sollen mehrheitlich darüber bestimmen können, ob und inwieweit
eine Angelegenheit bundeseinheitlich geregelt werden soll. Es liegt aber auf
der Hand, dass das normative Ideal der Demokratie in der Realität nicht
friktionsfrei funktioniert. Insofern ist es legitim, über einen verfassungsrechtlichen
Mechanismus nachzudenken, der es garantiert, dass der Bund von seiner
Gesetzgebungskompetenz – entgegen der diesem Modell zugrunde liegenden Idee
der Subsidiarität – keinen exzessiven Gebrauch macht.
Allerdings ist es
denkbar, dass ein solcher Mechanismus selbst wieder ein politischer ist. Ein
solcher könnte nämlich in einer Beteiligung der Länder am
Gesetzgebungsprozess des Bundes liegen.
Nach den bisherigen
Erfahrungen mit dem Bundesrat müsste diese Beteiligung allerdings anders
erfolgen. Denkbar wäre etwa ein Vermittlungsausschuss, der sich
(paritätisch?) aus Vertretern des Bundes und der Länder zusammensetzt. In der
näheren Ausgestaltung sollten die Erfahrungen mit dem Konsultationsmechanismus
berücksichtigt werden. Wichtig – das lehrt die Erfahrung in Deutschland – ist
jedenfalls eine Konstruktion, die verhindert, dass Gesetzesvorhaben des Bundes
aus primär parteipolitischen Gründen blockiert werden.
Eine Kontrolle des
Bundes durch den VfGH im hier gegebenen Zusammenhang sollte dagegen auf
eher exzessive Kompetenzüberschreitungen begrenzt werden. Daher sollten materielle
Kriterien der Inanspruchnahme dieser Kompetenz durch den Bund eher
flexibel gestaltet werden. Denkbar wäre etwa eine Formulierung, wonach der
Bund in diesem Bereich gesetzgeberisch tätig werden darf, "soferne und
soweit ein Bedürfnis nach Erlassung bundesweit einheitlicher Vorschriften
vorhanden ist" (vgl zu dieser Formulierung VfGH Slg 13.019/1992 [zu
Art 10 Abs 1 Z 12 B-VG]).
Bei jedem Kontrollmodell
wäre jedenfalls zu bedenken, dass dieses – je dichter oder schärfer es
gestaltet wird – die mit einem Typus geteilter Kompetenzen angestrebte Flexibilität
der Kompetenzverteilung wieder in Frage stellen könnte. Es ist daher ein
Ausgleich zwischen einer sinnvollen Praktikabilität und dem berechtigten
Anliegen der Länder auf Wahrung einer gewissen gesetzlichen
Gestaltungsmöglichkeit in den diesem Kompetenztypus zugeordneten Materien zu
suchen.
Zu erwägen wäre
andererseits auch ein Mechanismus, der Überregulierungen auf Seiten der Länder
verhindert.
3. Aufteilung der Materien auf die drei Säulen
ME sollte der Typus der
geteilten Kompetenzen einen Großteil der bisherigen Gesetzgebungskompetenzen
des Bundes umfassen. Das gilt jedenfalls für alle bisher den Art 11 und 12 B-VG
zugeordneten Materien. Aber auch ein großer Teil der derzeit im
Art 10 B-VG enthaltenen Materien
könnte diesem Typus zugeordnet werden. Es bleibt ja bei dieser
kompetenzrechtlichen Einordnung Sache des Bundes zu entscheiden, ob er seine
Gesetzgebungskompetenz zur Gänze in Anspruch nehmen oder aber den Ländern Raum
für gesetzliche Detailregelungen überlassen will. Insofern gibt es keinen
reellen Verlust des Bundes an Gestaltungsmöglichkeiten in den betroffenen
Sachbereichen; der Bund ist nur nicht gezwungen, diese seine
Gestaltungskompetenzen in Anspruch zu nehmen.
In der Terminologie des
Bußjäger-Papiers vom 6.11.2003 könnten daher folgende (dort als exklusive
Bundeskompetenzen festgeschriebene Materien) dem Bereich der
geteilten Kompetenz zugeordnet
werden (unvorgreiflich terminologischer Vereinfachungen im Sinne des Vorschlags
von Schnizer):
- Aufenthaltsrecht
- Personenrecht
- Innere Sicherheit
- Wirtschaftsrecht
- Maße, Normen sowie bestehende
Standards für das Inverkehrbringen von Waren, Vermessung
- Medien und Nachrichtenübertragung
- Verkehr
- Schutz vor erheblichen
Umweltbeeinträchtigungen
- Gesundheit
- Tierschutz und Veterinärwesen
- Kirchen und Religionsgesellschaften
- Gemeinnütziges Stiftungs- und
Fondswesen
- Schulwesen.
Damit würden als ausschließliche
Bundeskompetenzen verbleiben:
- Bundesverfassung
- Auswärtige Angelegenheiten
- Äußere Sicherheit
- Bundesfinanzen,
Familienlastenausgleich
- Währungs- und Geldwesen
- Organisation und Dienstrecht des
Bundes.
Dies deckt sich
weitgehend mit dem Vorschlag von Schnizer (zu Zivilrecht und Arbeitsrecht siehe
unten).
Es sollten aber auch
einzelne Materien aus dem Bußjäger-Katalog der ausschließlichen
Landeskompetenzen zur "dritten" Säule transferiert werden.
Folgende Materien wären unter diesem Gesichtspunkt zu diskutieren:
- Katastrophenschutz und Rettungswesen
- Veranstaltungswesen
- Jugend
- Sozialdienstleistungen
- Kulturgüterschutz
- Raumordnung
- Bau- und Wohnrecht
- Natur- und Landschaftsschutz
- Landwirtschaft.
In jeder dieser Materien
ist jedenfalls in der öffentlichen Diskussion schon der Ruf nach einer
bundeseinheitlichen Regelung laut geworden.
Es wird nicht verkannt,
dass mit einer derartigen Kompetenzverteilung die vertikale Struktur der
österreichischen Bundesstaatlichkeit akzentuiert würde. Dies entspricht jedoch
der gesellschaftlichen Realität in Österreich und letztlich auch der
europäischen Wirklichkeit, in der auch der Bund in eine größere
"Gebietskörperschaft" – die Europäische Union – eingeordnet und
dieser im Kompetenzbereich der EG gemäß dem Vorrang des Gemeinschaftsrechts
nachgeordnet ist.
Das Überwiegen einer
"geteilten" Kompetenzverteilung auf dem Gebiet der Gesetzgebung
eröffnet zugleich die Möglichkeit, die Aufgabenverteilung zwischen Bund und
Ländern nach qualitativen Kriterien neu zu gestalten: Sache des Bundes
wäre es nach diesem Modell, dem gesellschaftlichen Prozess den erforderlichen
rechtlichen Rahmen zu setzen. Sache der Länder (und Gemeinden!) wäre es,
die konkrete Lebensqualität der Bürger zu gestalten und zu sichern. Das
setzt eine Kooperation der einzelnen Ebenen und eben deshalb eine
Aufgabenteilung voraus, die nicht nach Sachgebieten trennt, sondern innerhalb
der jeweiligen Sachgebiete nach flexiblen, den Bedürfnissen der Menschen
anzupassenden Kriterien erfolgt. Daher sollte dem Bund eine umfassende
"Rahmen"-Gesetzgebungskompetenz im skizzierten Sinne vorbehalten
bleiben (die aber nur im notwendigen Ausmaß genutzt werden sollte); die Länder
sollten aber ihrerseits nicht auf einen bloßen Gesetzes-"Vollzug"
reduziert werden, sondern im bundesgesetzlichen "Rahmen" selbständige
Gestaltungsbefugnisse behalten.
4. Zuständigkeit zur Umsetzung von EU-Recht
Angemerkt sei, dass sich
bei einer solchen Kompetenzverteilung das Problem der Zuständigkeit zur
Umsetzung von EU-Recht weitgehend reduziert: Die meisten umzusetzenden Vorgaben
der EU würden nach dem hier skizzierten Vorschlag in die
"Bedarfs"-Gesetzgebungskompetenz und damit in die Verantwortung des
Bundes fallen. Es würde bei großzügiger Zuordnung zur "dritten" Säule
geteilter Kompetenzen vor allem auch die Problematik der Umsetzung von
Maßnahmen, die nach geltender Verfassungslage teils in die
Bundeskompetenz, teils in die Länderkompetenz fallen, weitgehend
aufgelöst werden.
Eine spezielle Regelung
bezüglich der in die ausschließliche Landeskompetenz fallenden
Umsetzungsmaßnahmen wäre daher bei einer großzügigen Ausgestaltung der
"dritten" Säule entbehrlich. Dagegen könnte mE auf eine solche
Regelung dann nicht verzichtet werden, wenn EU-sensible Bereiche im bisherigen
Umfang in der ausschließlichen Landeskompetenz verbleiben würden.
Mag. Dr.
Madeleine Petrovic
Klubobfrau der Grünen im NÖ Landtag
Wien, am 9. Oktober 2003
Grüne
Arbeitsunterlage für den Konventausschuss Nr. 5
Folgende
Themen und Probleme, wie im Mandat angesprochen, erscheinen mir fürs Erste
besonders wichtig:
- Kompetenzverteilung zwischen
Bund und Ländern
Aus
ökologischer Sicht:
Die
Kompetenztatbestände des Bundes hinken noch immer den tatsächlichen Erfordernissen
hinterher, da der Kompetenzkatalog von 1925 bisher unzureichend adaptiert
wurde. Die Problemlage wird durch die Umsetzungserfordernisse aus den
EU-Richtlinien und die einer strikten Versteinerung anhängenden Judikatur
verschärft. Bundeseinheitliche Standards bei emissions- und immissionsseitigen
Maßnahmen sowie einheitliche Instanzen liegen im Sinne des Umweltschutzes und
der Rechtssicherheit sowie Gleichbehandlung der Betroffenen. Insbesondere gilt
es auch, sogenannte Weder-Noch-Materien einer Lösung zuzuführen.
In diesem
Sinne besteht noch Handlungsbedarf bei:
- Genehmigung
und Kontrolle umweltrelevanter Anlagen (UVP-RL,
Seveso II-RL, IPPC-RL)
- Energiewesen
(Energieeffizienz, Wärmeplanung)
- Luftreinhaltung
(Hausbrand)
- Lärmschutz
(Umgebungslärm-RL)
- Bodenschutz
- Tierschutz
- Weiters
müssen auch in folgenden Bereichen neue Wege der Kooperation gefunden
werden:
- Raumordnung der Länder und
Fachplanungen des Bundes (BundesraumordnungsG?)
- Naturschutz (BundesrahmenG?)
Wobei
grundsätzliche Regelungen getroffen werden sollten, damit der Gesetzgeber einer
intrasystematischen Weiterentwicklung der Materien jedenfalls Rechnung tragen
kann.
Aus Sicht
der Sozial- und Gleichbehandlungspolitik:
Bundeseinheitliche
Standards (im Wege von Bundesrahmengesetzen) sind auch hinsichtlich folgender
Materien erwünscht:
- Kinderbetreuungseinrichtungen
- Sozialhilfe
Zum
Ausgleich sollten die Landtage verstärkte Mitwirkungsrechte an der
Bundesgesetzgebung wie zB durch ein Gesetzesinitiativrecht zum Nationalrat und
ein Stellungnahmerecht zu Regierungsvorlagen oder Anträgen von Abgeordneten des
Nationalrats erhalten. Im übrigen siehe die Arbeitsunterlage zu Ausschuss 5.
- Neue Rechtssetzungsinstrumente
Soweit im
Ausschuss 3 bereits Position bezogen wurde, wird dies hier wiedergegeben:
Zielgesetzgebung
und Legalitätsprinzip:
Von einer
Lockerung des Legalitätsprinzips halten die Grünen nichts, da es Ausdruck des
demokratischen und des rechtsstaatlichen Prinzips ist. Staatliches Handeln muss
für die Betroffenen vorhersehbar und notfalls auch einklagbar sein, dies ist
bei bloßen Zielbestimmungen nur schwer möglich. Die generellen Normsetzungen
des Staates sollen einer öffentlichen Diskussion unterliegen, was nur durch
eine Beschlussfassung in den Parlamenten gewährleistet ist. Statt einer
Lockerung des Legalitätsprinzips wäre über eine quasi Verschärfung des
Legalitätsprinzips in der Art zu diskutieren, dass die Untätigkeit der Behörde
eher als jetzt Haftungskonsequenzen nach sich zieht. Völlig inakzeptabel ist
auch der Vorschlag, dass EU-Richtlinien im Verordnungswege durch die Verwaltung
umgesetzt werden. Schon allein aus dem Grund, da sich immer die Frage stellt,
ob bloß der europäische Minimalkonsens für Österreich maßgeblich sein soll oder
vielmehr die nationalen Spielräume (zB zugunsten eines hohen
Umweltschutzniveaus) genützt werden sollten.
Unmittelbare
Anwendung von Vereinbarungen nach Art 15a B-VG:
Die spezielle Transformation von Gliedstaatsverträgen
gewährleistet den Einfluss des Gesetzgebers auf die Norm sowie bietet den
betroffenen BürgerInnen Publizität und Rechtsschutz (indirekte Bekämpfbarkeit
der Norm). Aus diesem Blickwinkel sollten Gliedstaatsverträge nicht self
executing sein. Würde man Gliedstaatsverträge als eigene Rechtsquelle im Sinne
von Staatsverträgen nach Art 50
B-VG geschaffen, so bliebe noch immer das Problem, dass bei Ratifikation von
innerstaatlichen Verträgen keine inhaltlichen Änderungen durch die Parlamente
vorgenommen werden könnten. Dieser weiteren Schwächung der Parlamente kann
nichts abgewonnen werden.
Vielmehr sollte die Notwendigkeit zum Abschluss von
Verträgen zur Lösung von Problemen durch Neuordnung der Kompetenztatbestände
und neue Instrumente für das
Zusammenwirken der Gesetzgebungsorgane von Bund und Ländern gemildert
werden.
- Weitere Themen
Mitwirkung des NR, BR und der Landtage auf EU-Ebene
sowie im transnationalen Rahmen:
Die
Mitwirkung des Nationalrates und der Landtage an Akten Österreichs im Rahmen
der europäischen Union sollte an die geänderte EU-Rechtslage angepasst werden.
Mitwirkungsrechte nach diesem Vorbild sollten auch in anderen Bereichen der
Außenpolitik und internationaler Organisationen (WTO, IWF, UNO) geschaffen werden.
Instrumente
gegen die Säumigkeit des Bundes oder eines Landes bei innerstaatlicher
Umsetzung von EU-Recht:
Das Recht
und die Pflicht zur Ersatzvornahme des Bundes im Sinne Art 23 d Abs 5 B-VG
sollte bereits zu einem früheren Zeitpunkt eintreten. Aufgrund der
Langwierigkeit der Vertragsverletzungsverfahren ist es nicht sinnvoll, die
Verurteilung Österreichs durch den EuGH abwarten zu müssen.
Wer die
Vertragsverletzungsverfahren im Umweltbereich beobachtet, wird jedoch auch oft
eine säumige bzw unzureichende Umsetzung der Richtlinien durch den Bund
feststellen müssen. Um der feststellbaren Hinhaltetaktik bei Umsetzung von
EU-Recht zu begegnen, sollten die einschlägigen Berichte der Kommission zur
Umsetzung von EU-Recht automatisch Gegenstand des EU-Hauptausschusses bzw des
Äquivalents in den Landtagen sein. Außerdem sollte es Jahresberichte der
Bundes- und Landesregierungen an die Landtage und den Nationalrat zum Stand der
Vertragsverletzungsverfahren geben. Welche dahingehenden Verfassungsregelungen
vorzusehen wären, müsste geprüft werden.
Mag. Dr. Madeleine Petrovic
Klubobfrau
der Grünen im NÖ Landtag
Wien, 25. November 2003
Arbeitsunterlage
zu Ausschuss 5
Frage 1:
In welcher Weise soll die Rechtssetzung im dritten Kompetenzbereich (zwischen
Bund und Ländern geteilte Gesetzgebung) erfolgen, nach welchen Kriterien soll
die Inanspruchnahme der Kompetenz erfolgen?
Grundsätzlich
sollte bereits in der aktuellen Verfassungsreform klargestellt werden, welche
Aufgaben der Bund wahrnehmen und regeln muss und welche den Ländern zukommen
(sogenannte exklusive Zuständigkeiten). Dies ist im Sinne einer klaren
politischen Verantwortlichkeit und der Rechtssicherheit. Der Begriff der
geteilten Gesetzgebung ist nur bedingt zutreffend, da auch die exklusiven
Gesetzgebungsakte von Bund und Ländern im realen Lebenssachverhalt so
ineinander greifen, dass es sich letztlich auch hier um geteilte
Zuständigkeiten handelt (zB Raumordnung (L) und Gewerberecht (B)). Insofern
stellt sich die Frage, ob nicht mit zwei sogenannten exklusiven Zuständigkeiten
(B, L) und einer Bedarfsklausel des Bundes das Auslangen zu finden wäre.
Ansonsten
ist den Auffassungen zuzustimmen, dass es sich hier in erster Linie um eine
Auffangbestimmung für zukünftige völlig unerwartete Problembereiche handeln
sollte, die man nicht mehr als Weiterentwicklung exklusiver Zuständigkeiten
deuten kann. Zumal auch noch nicht die Vollzugszuständigkeit in diesem Bereich
diskutiert wurde. Weiters ist der Auffassung zuzustimmen, dass die
Grundsatzgesetzgebung (resp. Rahmengesetzgebung) schwerfällig ist und gerade
vor dem Hintergrund der europäischen Rechtssetzung als hypertroph anzusehen
ist. Es stellt sich die Frage, ob dieser Typus noch notwendig ist, wenn
einerseits eine Bedarfsgesetzgebungskompetenz des Bundes sich sowohl auf
Grundsätze resp. Mindeststandards als auch auf Teilaspekte einer Aufgabe
beziehen kann.
Sofern man
an der dritten Säule festhält, sollte gelten, dass die
Gesetzgebungszuständigkeit den Ländern zukommt, solange bzw soweit der Bund
nicht bundesgesetzliche Regelungen erlässt (subjektiver Bedarf). Wegen der
Unbestimmtheit der Begriffe wäre die Voraussetzung eines objektiven Bedarfs (zB
zur Herstellung gleichwertiger Lebens- und Wirtschaftsverhältnisse, zum Schutz
des ökologischen Gleichgewichts oder im gesamtstaatlichen Interesse) zweite
Option. Um den Länderinteressen Rechnung zu tragen, wäre bei der ersten Option
ein Zustimmungserfordernis der Ländermehrheit erwägenswert.
Vorgeschlagene
Materien neben der Generalklausel:
- Kindergartenwesen
- Sozialhilfe
- Antidiskriminierung
Frage 2.
In welcher Weise sollen die Länder im dritten Kompetenzbereich an der
Gesetzgebung des Bundes mitwirken?
Wichtig
erscheint mir, dass die Bundesländer eine reale Chance zur inhaltlichen
Ausgestaltung des Bundesgesetzes erhalten – die Frage, wer die Norm erlässt
sollte in den Hintergrund treten. Den Bund müsste daher die Pflicht treffen,
ein derartiges Vorhaben anzukündigen und den Landesregierungen und Landtagen
sollte – neben dem Bund - das Gesetzesinitiativrecht zustehen. Es würde
dann der freien Entscheidung der Ausschüsse obliegen, welchen Gesetzesvorschlag
sie zum Ausgangspunkt ihrer Verhandlungen machen. Den LänderinitiatorInnen
müsste ein Teilnahmerecht an den Ausschussverhandlungen eingeräumt werden.
Frage 3.
Welche Materien/Aufgabenfelder sollen der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz
des Bundes, welche der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz der Länder
zugeordnet werden?
Im
folgenden wird nur auf ausgewählte Materien eingegangen. Wichtig wäre in
allen Fällen, legistisch Vorsorge zu treffen, dass vom Versteinerungsprinzip
abgegangen wird, somit eine Fortentwicklung des Aufgabenbereichs und seiner
Instrumente möglich ist.
|
Bund
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Länder
|
|
Koordination
der Länderraumordnungen und der Fachplanungen des Bundes
(sowie Wahrnehmung der Raumordnung im Rahmen der Europäischen Union)
|
Raumordnung
|
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Koordination
des Naturschutzes (sowie Wahrnehmung des Naturschutzes im Rahmen der
Europäischen Union)
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Naturschutz
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Energiewesen
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Abfallwirtschaft
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Wasserwirtschaft
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Mineralwirtschaft
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Forstwirtschaft
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Verkehrswesen
zu Land, Luft und Wasser mit Ausnahme der Landesstraßen
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Tierschutz
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Genehmigung
und Kontrolle gesundheits- und umweltbeeinträchtigender Anlagen
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Schutz
des Menschen und der Umwelt, insbesondere des Klimas, der Luft, des Wassers,
des Bodens.
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Umweltinformation
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Dokumentenzugang
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Baurecht
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Zu beachten
wären auch noch die Ergebnisse aus dem Ausschuss 10 (Finanzverfassung -
Landeseinnahmen) und 9 (Gerichtsbarkeit-Landesverwaltungsgerichtsbarkeit).
Ö-Konvent - Ausschuß 5
Univ.Doz. Dr. Bußjäger
Eisenstadt, am 21. November 2003
Sehr geehrter Herr Univ.
Doz. Dr. Bußjäger!
Wie in der vierten Sitzung des Ausschusses 5 –
Aufgabenverteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden – des
Österreich-Konvents vereinbart, darf ich zu den aufgeworfenen Fragen wie folgt
Stellung nehmen und dieser folgende grundsätzliche Überlegungen voranstellen:
Die Neuordnung der Kompetenzverteilung zwischen Bund
und Ländern im Bereich der Gesetzgebung und in weiterer Folge auch unter
Einbeziehung der Gemeinden im Bereich der Vollziehung sollte zunächst von
folgenden Grundsätzen geprägt sein:
1)
Grundsatz der
Subsidiarität
Nur in denjenigen Bereichen, die von den
Ländern sinnvoller Weise nicht geregelt werden können, soll dem Bund die
exklusive Gesetzgebungskompetenz zukommen; auf allen anderen Gebieten wäre
entweder eine exklusive Gesetzgebungskompetenz der Länder aufgenommen werden
oder wären sie in die dritte Säule einzuordnen, wobei auch hier der Grundsatz
der Subsidiarität zu beachten ist.
2)
Grundsatz der
räumlichen Abgrenzbarkeit
Jene Bereiche die regional und räumlich
abgegrenzt werden können, wie z.B. Raumordnung, Bauordnung, Verkehr mit
Grundstücken, Forst-, Fischerei- und Jagdwesen, Denkmalschutz, Bodennutzung,
Naturschutz und anderes mehr, sollte in die exklusive Gesetzgebungskompetenz
den Länder aufgenommen werden.
Räumlich nicht abgrenzbare Bereiche wie
zum Bespiel Luftreinhaltung oder Bereiche in denen zur Sicherung des
Wirtschaftstandortes Österreichs bundesweite Regelungen geboten sind, wie z.B.
technische Vorschriften, wären der exklusiven Bundeskompetenz zuzuordnen.
3)
Grundsatz des
Partnerschaftlichen Bundesstaates
und des bundesstaatlichen Rücksichtnahmegebotes
Vor allem
im Bereich der dritten Säule sollte ein System gewählt werden, das dem
bundesstaatlichen Rücksichtnahmegebot Rechnung trägt und gegenseitige
Einflussnahmemöglichkeiten der gesetzgebenden Gebietskörperschaften absichert.
Dieser Grundüberlegung folgend sollte meiner
Meinung nach, um österreichweit einheitliche Ziele vorgeben zu können und auch
erreichbar zu machen, der Weg der Rahmen- und Zielgesetzgebung, der sich
wesentlich von der derzeitigen zu engen Grundsatzgesetzgebung zu unterscheiden
hätte, eingehend diskutiert werden.
Dabei wäre vorstellbar, dass ein Bundesrat Neu – in
diesem Bereich ausgestattet mit einem absoluten Vetorecht – die
Landesinteressen wirkungsvoll vertreten könnte.
Bei einer Verweigerung der Zustimmung des Bundesrates
zu einem Ziel- und Rahmengesetzgebungsbeschluss des Nationalrates, könnte in
Verhandlungen in einem zwischen Bund und Ländern partnerschaftlich besetzten
Vermittlungsausschuss ein allen Interessen bestmöglich Rechnung tragendes
Ergebnis angestrebt werden.
Auch das – dem Grundgedanken eines
partnerschaftlichen Bundestaates Rechnung tragende – Instrument der
Gliedstaatsverträge, sollte im Zusammenhang mit der
3. Säule nochmals andiskutiert werden. Insbesonders
dann, wenn mit diesem Instrument auch Kompetenzverschiebungen zwischen dem Bund
und den Ländern gemeinsam geregelt werden könnten und darüber hinaus diese
Verträge auch unmittelbar anwendbar und self executing wären, könnten damit
zukünftig auftauchende Kompetenzkonflikte einvernehmlich gelöst werden.
Auch der Weg der zwischen dem Bund und den Ländern
paktierten Gesetzgebung wäre meiner Meinung nach zu diskutieren.
Eine konkurrierende
Gesetzgebung in der 3. Säule nach dem Grundsatz, dass der Bund befugt ist,
Regelungen zu erlassen, soweit eine bundesweit einheitliche Regelung
unerlässlich oder erforderlich ist, um gleichwertige Lebensverhältnisse im
Bundesgebiet zu garantieren, leistet meiner Ansicht nach zukünftigen,
intensiven und langwierigen Kompetenzstreitigkeiten Vorschub und wird über kurz
oder lang wiederum zu einer unüberschaubaren Kompetenzzersplitterung führen.
Eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz der
Gestalt, dass die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung solange und soweit haben
sollen, solange der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz nicht Gebrauch macht
(Windhundprinzip), wäre für die Rechtssicherheit nicht zuträglich und damit
verbunden auch für den Wirtschaftsstandort Österreich von großem Nachteil.
Damit wäre aber auch noch eine auf jeden Fall zu
vermeidende Unübersichtlichkeit verbunden, die noch durch Streitigkeiten
darüber verstärkt würde, ob durch spätere Bundesvorschriften bestehende
Landesgesetze zur Gänze oder zum Teil formell oder auch materiell derogiert werden.
Zusammenfassend bin ich der Ansicht, dass die von
Ihnen, sehr geehrter Herr Dozent, vorgenommene Kompetenzaufteilung als
Grundlage für die weiteren Diskussionen herangezogen werden sollte, wobei die
Überlegungen von
Dr. Schnizer über die Abrundung der Kompetenzbereiche
bei voller Wahrung der Länderinteressen im Sinne einer wohlverstandenen
Subsidiarität in die Betrachtung miteinbezogen werden könnten.
Auch die Überlegung der
WiKO bieten zur Wahrung eines einheitlichen Wirtschaftsgebietes und hinsichtlich
des Subsidiaritätsmechanismus Ansätze, die nochmals genau durchleuchtet werden
sollten und allenfalls unter übergeordneten Begriffen subsumierbar wären; die
durch den Vorschlag der WiKO im Effekt bewirkte Einschränkung der derzeit
bestehenden Gesetzgebungskompetenzen der Länder und die Umgestaltung hin zu
mehr Vollzugsföderalismus muss jedoch vehement abgelehnt werden.
Mit freundlichen Grüßen
Landtagspräsident Walter
Prior
1. Es ist zu
begrüßen, neue, größere Kompetenzbereiche, die nach „Lebenssachverhalten“
gegliedert sind, zu schaffen. Dabei wird es notwendig sein, diese größeren
Bereiche mit den bereits bestehenden Kompetenzbegriffen in Deckung zu bringen,
um eine Zuordnung zu den neuen größeren Kompetenzbereichen zu ermöglichen.
2. Das neue Kompetenzverteilungsmodell soll
aus drei Säulen bestehen: Ausschließliche Bundeskompetenzen, ausschließliche
Landeskompetenzen und eine dritte Säule der sogenannten konkurrierenden Zuständigkeiten.
3. Ganz allgemein wird auch bei großen
Kompetenzbereichen das Problem der Abgrenzung zwischen diesen
Kompetenzbereichen, welches kompetenzübergreifend über die einzelnen Säulen
hinauswirkt, nie auszuschließen sein. Ein Problem der Abgrenzung, welches das ho Ressort berührt, ist jenes zwischen
Landwirtschaft, Umwelt und Wirtschaft. Vor allem über die Reichweite und den
Inhalt des Kompetenzbegriffes
„Landwirtschaft“ wird noch zu diskutieren sein. Ein anderes
Abgrenzungsproblem entsteht zum Beispiel zwischen allgemeiner Raumordnung,
baulicher Gestaltung, Wirtschaft und Verkehr.
4. Grundsätzliches Ziel muss es sein, die dritte
Säule der konkurrierenden Zuständigkeit möglichst klein zu belassen. Im
Zusammenhang mit den Säulen der ausschließlichen Bundeszuständigkeit und der
ausschließlichen Landeszuständigkeit ist auf den Entwurf der WKÖ zu verweisen,
der seitens des ho Ressorts mitgestaltet und in den Ausschusssitzungen des
Konvents unterstützt wurde. Die Ausgestaltung dieser beiden Säulen folgt zum
einen (für die „Bundessäule“) dem Grundsatz der Einheit des
Wirtschaftsgebietes, der sich aus dem Binnenmarktprinzip der Europäischen Union
ableitet und zum anderen ( für die „Ländersäule“) dem Subsidiaritätsprinzip. Im
einzelnen bedarf es vor allem für die Materien, die das ho Ressort betreffen,
einer „Feinabstimmung“, die in weiteren Sitzungen des Ausschusses 5 vorzunehmen
sein wird.
5. In diesem Zusammenhang bleibt die Beziehung
der innerösterreichischen Kompetenzrechtslage zum Entwurf eines Vertrages über
eine Verfassung für Europa zu berücksichtigen. Um ein schlagkräftiges Agieren
im Rahmen des europäischen Subsidiaritätsmechanismus zu ermöglichen, sollten
alle zwischen Union und Mitgliedstaaten geteilten Zuständigkeiten nach Artikel
13 des Entwurfes eines Vertrages für Europa in die Gesetzgebungszuständigkeit
des Bundes fallen.
6. Der Bereich der konkurrierenden
Zuständigkeiten soll – wie bereits erwähnt – möglichst klein gehalten werden.
Nur in jenen Bereichen, in denen keine eindeutige Zuordnung entweder in die
Bunds- oder Landeszuständigkeit vorgenommen werden kann, soll von dieser
Möglichkeit Gebrauch gemacht werden.
Die Länderinteressen sollen im Rahmen dieses dritten Kompetenzbereiches
im Wege des Bundesrates kanalisiert werden. Dabei wäre der Bundesrat durch geänderte politische
Zusammensetzung zu einem politisch gewichtigen Vertretungsorgan der Länder
aufzuwerten. Das Gesetzgebungsverfahren soll angelehnt an das Verfahren im
Bonner Grundgesetz (Vermittlungsausschuss zwischen Nationalrat und Bundesrat)
gestaltet werden. Auch die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme einer Bundeszuständigkeit sollten dem Bonner
Grundgesetz nachgebildet werden.
Per E-Mail
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LEGISLATIV-
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UND
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VERFASSUNGSDIENST
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Herrn
Univ. Doz. Dr. Peter Bußjäger
Vorsitzender des Ausschusses 5
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ZAHL
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DATUM
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CHIEMSEEHOF
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2001-BG-1/46-2003
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21.11.2003
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* POSTFACH 527, 5010
SALZBURG
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landeslegistik@salzburg.gv.at
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Ö-Konvent, Ausschuss 5;
3 Fragen des Vorsitzenden
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Sehr
geehrter Herr Vorsitzender!
Zur
Beantwortung der drei von Ihnen gestellten Fragen wird ausgeführt:
In
erster Linie sollen klare und abgerundete Kompetenzen für den Bund und für die
Länder geschaffen werden. Daraus resultiert, die Zahl der Kompetenzen im sog.
mittleren Bereich, in dem die Kompetenzen geteilt sind und keine Seite allein
regeln können soll, eher klein zu halten.
Eine
Flexibilisierung der so geschaffenen Gesetzgebungskompetenzen – nämlich der
Länderkompetenzen – ist nicht allgemein erforderlich. Zum Zweck der Umsetzung
von EU-Richtlinien kann ein vereinfachtes Abgehen von der Kompetenzverteilung
des Bundes–Verfassungsgesetzes zu einer effizienteren Gesetzgebung und
allfälligen Verordnungserlassung beitragen. Auf diese Weise hätte in der
Vergangenheit die Erlassung
eigener Datenschutzvorschriften der Länder mit einem nur sehr
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bescheidenen
Anwendungsbereich vermieden werden können. Als Instrument dieser
Flexibilisierung kommt in erster Linie der Abschluss von unmittelbar
anwendbaren Vereinbarungen gemäß Artikel 15a –B-VG in Betracht, eine
diesbezügliche Verfassungsänderung vorausgesetzt. (Dieses Modell könnte auch
für Kompetenzänderungen [-abrundungen] eingesetzt werden, die aus anderen Gründen
zweckmäßig erscheinen.) Als weiterer Weg wäre eine Arrogierung der Kompetenz
zum Zweck der Unsetzung bestimmter EU-Richtlinien durch den Bundesgesetzgeber
denkbar, wenn die Länder dem zustimmen oder bis zu einem bestimmten Zeitpunkt
keine Umsetzungsmaßnahmen erlassen haben. Jedenfalls müsste es den Ländern
offen bleiben, die notwendigen Umsetzungsmaßnahmen nachträglich selbst zu
erlassen. Dh, der Übergang der Kompetenz auf den Bund hätte nur ein vorläufiger
zu sein (vgl Art 15 Abs 6 vierter Satz, 16 Abs 4 letzter Satz B-VG).
Zur
1. Frage:
Im Sinn der in der Einleitung getroffenen Definition
des mittleren Kompetenzbereiches, die sich mit der Definition des dritten
Kompetenzbereiches in der Fragestellung zu decken scheint, kommt – unbeschadet
aller Vorbehalte – wohl nur eine Ziel-Rahmen-Gesetzgebungskompetenz als
Kompetenztypus neuer Art in Betracht. Dabei wäre verfassungsrechtlich
festzuschreiben, wie weit die Kompetenz des Bundes zur Festlegung (Vorgabe) von Zielen und Rahmen geht bzw dass
davon nur bei Vorliegen eines Bedarfes an einheitlichen Regelungen im unbedingt
erforderlichen Umfang Gebrauch gemacht werden darf. Eine Befugnis zur Erlassung
von bundesgesetzlichen Bestimmungen, die in Einzelheiten gehen oder unmittelbar
anwendbar sind, ist damit nicht verbunden.
Eine
konkurrenzierende Zuständigkeit in dem Sinn, der (einfache) Bundesgesetzgeber könnte die
Kompetenz an sich ziehen und eine darunter fallende Materie allein regeln, wird
dem Verständnis einer geteilten Kompetenz nicht gerecht. In Wirklichkeit kann
der (einfache) Bundesgesetzgeber unter Berufung auf herzustellende
gleichwertige Lebensverhältnisse oder die Wahrung der Rechts- oder
Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse die Kompetenz ohne wirksame Schranke
an sich ziehen. (Und gemessen an der bisherigen Handhabung der Art 10 Abs 2 und
12 Abs 1 B-VG wird er davon auch im Übermaß Gebrauch machen.) Von einer
geteilten Kompetenz kann unter diesen Umständen nicht mehr die Rede sein.
Zur
2. Frage:
Es kommen zwei Modelle in Betracht:
a) die
Mitwirkung der Länder im Rahmen eines reformierten Bundesrates;
b) die
Mitwirkung der Länder selbst auf Grund von Zustimmungsvorbehalten.
Die Mitwirkung im Rahmen eines reformierten
Bundesrates hat Änderungen in dessen Zusammensetzung und seinen Befugnissen zur
Voraussetzung. Dadurch wäre zu gewährleisten, dass die Interessen der Länder
verantwortlich eingebracht, vertreten und zur Geltung gebracht werden können.
Welches Modell zum Tragen kommen soll, ist letztlich
davon abhängig, welche Angelegenheiten in den dritten Bereich fallen. Es ist
vorstellbar, dass so wie derzeit für bestimmte Angelegenheiten das eine, für
andere Angelegenheiten das andere Modell gilt.
Zur
3. Frage:
Folgende Aufgabenfelder wären aus heutiger Sicht der
ausschließlichen Landeskompetenz zuzuordnen:
1. Landesverfassung
Landesverfassung,
insbesondere Wahlen von Organen der Länder und Gemeinden,
Unvereinbarkeitsbestimmungen und Bezügerecht für diese Organe; Instrumente der
direkten Demokratie auf Grund der Landesverfassung;
Landesverwaltungsgerichtsbarkeit; Symbole und Auszeichnungen des Landes und der
Gemeinden einschließlich Schutz derselben vor unbefugter Führung und
Verwendung; Auskunftspflicht der Landes- und Gemeinde(verbands)organe sowie der
sonstigen landesrechtlich eingerichteten Selbstverwaltungskörper
2. Auswärtige
Angelegenheiten der Länder
insbesondere
Länderstaatsverträge
3. Organisation des
Landes
Einrichtung
der Landesbehörden und sonstiger Landesämter einschließlich ihrer Hilfsorgane; Behördenzuständigkeit
zur Nachprüfung im Rahmen der Vergabe von Aufträgen durch das Land, die
Gemeinden oder die Gemeindeverbände
4. Organisation der
Gemeinden und der Gemeindeverbände
Recht
der Gemeinden und Gemeindeverbände einschließlich der Aufsicht über diese
Rechtsträger; öffentliche Einrichtungen zur außergerichtlichen Vermittlung von
Streitigkeiten
5. Landes- und
Gemeindefinanzen
Landes-
und Gemeindehaushalte; Landes- und Gemeinde(verbands)abgaben; Kreditwesen des
Landes, der Gemeinden und Gemeindeverbände
6. Dienstrecht der
Landes- und Gemeindebediensteten
Dienstrecht
aller Bediensteten des Landes, der Gemeinden und Gemeindeverbände
einschließlich Personalvertretungs- und Bedienstetenschutzrecht
7. Örtliche Sicherheit,
Rettung und Feuerwehr sowie Katastrophenschutz
Örtliche
Sicherheitspolizei und ihre Organisation, Regelung der Prostitution; Verfolgung
der Ehrenkränkung; Sammlungswesen; Feuerwehr- und Rettungswesen;
Katastrophenschutz; Wildbach- und Lawinenverbauung
8. Bodennutzung
Raumordnung,
ausgenommen jedoch Fachplanungen des Bundes für Haupt- und Nebenbahnen,
Autobahnen und Schifffahrtswege; Straßenrecht, ausgenommen Autobahnen und
Straßenpolizei; Bodenschutz; freiwillige Aufforstung; verwaltungsrechtliche
Beschränkungen des Grundverkehrs einschließlich des Rechtserwerbs von Todes
wegen.
9. Baurecht und
Wohnbauförderung
Baurecht
einschließlich Ortsbildschutz, ausgenommen jedoch das Inverkehrbringen von
Bauprodukten; Feuerpolizei; Gassicherheit; Luftreinhaltung für Heizungsanlagen;
öffentliche Wasserver- und Abwasserentsorgnung; Volkswohnungswesen, Förderung
des Wohnbaus und der Wohnhaussanierung, Assanierung, Sicherung der Erhaltung
und Entwicklung von Stadt- und Ortskernen, Sicherung der Nahversorgung.
10. Landwirtschaft
Landwirtschaft
einschließlich Tierzucht und landwirtschaftliche Tierhaltung, ausgenommen
jedoch Nutztierschutz und Marktordnung; Bodenreform, insbesondere agrarische
Operationen; Jagd und Fischerei; land- und forstwirtschaftliche Berufsausbildung;
berufliche Vertretungen auf land- und forstwirtschaftlichem Gebiet
11. Tourismus
Fremdenverkehr
einschließlich Privatzimmervermietung und Campingwesen sowie Regelung der
Wegefreiheit im Bergland; Angelegenheiten der Kurorte, Kuranstalten und
Kureinrichtungen und der natürlichen Heilvorkommen; Seilbahnen, Sessellifte und
Schlepplifte, ausgenommen deren betriebstechnische Einrichtung; nicht
straßenpolizeiliche Angelegenheiten der Beförderung von Personen mit
Fahrzeugen, die durch die Kraft von Tieren bewegt werden, sowie der
Motorschlitten.
12. Schutz von Natur
und Landschaft
Natur-
und Landschaftsschutz einschließlich Schutz von Naturhöhlen sowie Nationalparke
13. Abfallwirtschaft
[noch
offen]
14.
Gemeindesanitätsdienst sowie Leichen- und Bestattungswesen
15. Kinder- und
Jugendwohlfahrt
Kinder-
und Jugendbetreuung, insbesondere in Kindergärten und Horten; Jugendschutz;
Mutterschafts-, Säuglings- und Jugendfürsorge
16. Sozialhilfe und
soziale Dienstleistungen
Armenwesen,
ausgenommen Betreuung von Asylwerbern; Behindertenhilfe; Pflegeheime;
Organisation von Gesundheits- und Pflegediensten
17. Bildung
[noch
offen]; Erwachsenenbildung
18. Kulturelle
Angelegenheiten und Veranstaltungswesen
Denkmalschutz,
ausgenommen die Ausfuhr von Kulturgütern; Musik- und Tanzschulen;
Volkstumspflege; Angelegenheiten des Theater- und Kinowesens sowie der
öffentlichen Schaustellungen, Darbietungen und Belustigungen
19. Sport
Sportangelegenheiten;
Berg- und Schiführerwesen einschließlich berufliche Vertretungen auf diesem
Gebiet; Sportschulen
20. Landesstiftungen
und –fonds
Stiftungs-
und Fondswesen, soweit es sich um Stiftungen und Fonds handelt, die nach ihren
Zwecken über den Interessenbereich eines Landes hinausgehen oder schon bisher
von den Ländern autonom verwaltet wurden
21. Landesstatistik
Statistische
Erfassung von Daten mit Bedeutung für das Land, die Gemeinden oder
Gemeindeverbände
Folgende
Aufgabenfelder wären aus heutiger Sicht der ausschließlichen Bundeskompetenz zuzuordnen:
1. Bundesverfassung
(Bundesverfassung insbesondere Wahlen zum Nationalrat,
zum Europäischen Parlament und des Bundespräsidenten, Instrumente der direkten
Demokratie auf Grund der Bundesverfassung; Verfassungsgerichtsbarkeit;
Verwaltungsgerichtsbarkeit, ausgenommen Landesverwaltungsgerichtsbarkeit)
2. Auswärtige Angelegenheiten des Bundes
(Äußere Angelegenheiten des Bundes mit Einschluss der
politischen und wirtschaftlichen Vertretung gegenüber dem Ausland, insbesondere
Abschluss von Staatsverträgen, ausgenommen Landesstaatsverträge;
Grenzvermarkung)
3. Bundesfinanzen
(Bundesfinanzen, insbesondere öffentliche Abgaben, die
ausschließlich oder teilweise für den Bund einzuheben sind, Zollwesen)
4. Organisation und Dienstrecht des Bundes
(Einrichtung der Bundesbehörden und sonstigen
Bundesämter; Dienstrecht und Personalvertretungsrecht der Bundesbediensteten.
Angelegenheiten
der künstlerischen und wissenschaftlichen Sammlungen und Einrichtungen des
Bundes; Angelegenheiten der Bundestheater mit Ausnahme der Bauangelegenheiten;
Statistik
– unter Wahrung der Rechte der Länder, im eigenen Land jegliche Statistik zu
betreiben –, soweit sie nicht den Interessen eines einzelnen Landes dient;
Wissenschaftlicher und fachtechnischer Archiv- und Bibliotheksdienst)
5. Verwaltungsverfahrens- und Vergaberecht
Verwaltungsverfahrensrecht und allgemeine Bestimmungen
des Verwaltungsstrafrechtes, in Angelegenheiten, die in den selbstständigen
Wirkungsbereich der Länder fallen jedoch nur, soweit ein Bedarf an
einheitlichen Vorschriften besteht;
Vergaberecht einschließlich der Vergabenachprüfung,
soweit diese nicht in die ausschließliche Zuständigkeit der Länder fällt
6. Aufenthaltsrecht
(Regelung und Überwachung des Eintrittes in das
Bundesgebiet und des Austrittes aus ihm; Ein- und Auswanderungswesen;
Abschiebung, Abschaffung, Ausweisung und Auslieferung sowie Durchlieferung;
Fremdenpolizei)
7. Personenrecht
(Staatsbürgerschaft; Personenstandsangelegenheiten
einschließlich des Matrikenwesens und der Namensänderung; Meldewesen,
Passwesen, Volkszählung; Datenschutz)
8. Äußere Sicherheit und Maßnahmen aus Anlass kriegerischer Ereignisse
(militärische Angelegenheiten;
Kriegsschadenangelegenheiten; Fürsorge für Kriegsteilnehmer und deren
Hinterbliebene; Fürsorge für Kriegsgräber; aus Anlass eines Krieges oder im
Gefolge eines solchen zur Sicherung der einheitlichen Führung der Wirtschaft
notwendig erscheinende Maßnahmen, insbesondere auch hinsichtlich der Versorgung
der Bevölkerung mit Bedarfsgegenständen; Zivildienst)
9. Innere Sicherheit
(Aufrechterhaltung der öffentlichen Ruhe, Ordnung und
Sicherheit einschließlich der ersten allgemeinen Hilfeleistung, jedoch mit
Ausnahme der örtlichen Sicherheitspolizei;
Organisation
und Führung der Wachkörper des Bundes einschließlich ihrer Bewaffnung;
Waffengebrauchsrecht der Wachkörper;
Vereins-
und Versammlungsrecht; Waffen-, Munitions- und Sprengmittelwesen, Schießwesen)
10. Währungs- und Geldwesen
(Geld-, Kredit-, Börse- und Bankwesen;
Vertragsversicherungswesen)
11. Zivil- und Strafrechtswesen
(Zivilrechtswesen einschließlich des wirtschaftlichen
Assoziationswesens und des Privatstiftungswesens, ausgenommen Beschränkungen
des Grundverkehrs einschließlich des Rechtserwerbes von Todes wegen;
Strafrechtswesen,
ausgenommen das Verwaltungsstraf- und das -verfahrensrecht in Angelegenheiten,
die in den selbständigen Wirkungsbereich der Länder fallen;
Justizpflege;
Einrichtungen zum Schutz der Gesellschaft gegen verbrecherische oder sonstige
gefährliche Personen;
Enteignung,
soweit sie nicht Angelegenheiten betrifft, die in den selbstständigen
Wirkungsbereich der Länder fallen;
Angelegenheiten
der Notare, Rechtsanwälte und verwandter Berufe)
12. Wirtschaftsrecht
(Bekämpfung des unlauteren Wettbewerbes; Kartellwesen;
Urheberrecht; Patentwesen sowie Schutz von Mustern, Marken und anderen
Warenbezeichnungen; Angelegenheiten der Patentanwälte;
Kammern
für Handel, Gewerbe und Industrie; berufliche Vertretungen, soweit sie sich auf
das ganze Bundesgebiet erstrecken, ausgenommen solche auf land- und
forstwirtschaftlichem Gebiet sowie in sonstigen Angelegenheiten des
selbstständigen Wirkungsbereiches der Länder;
Regelung
des geschäftlichen Verkehrs mit Saat- und Pflanzengut, Futter-, Dünge- und
Pflanzenschutzgeräten, einschließlich der Zulassung und bei Saat- und
Pflanzengut auch der Anerkennung;
Angelegenheiten
des Gewerbes und der Industrie einschließlich der Regelungen zur effizienten
Energienutzung in gewerblichen Betriebsanlagen, ausgenommen Maßnahmen zur
Sicherung der Nahversorgung; Dampfkessel- und Kraftmaschinenwesen; öffentliche
Agentien und Privatgeschäftsvermittlungen; Ingenieur- und Ziviltechnikerwesen,
Energiewirtschaft;
Bergwesen; Waren- und Viehverkehr mit dem Ausland;
Wirtschaftslenkung
und wirtschaftliche Krisenvorsorge; Preisrecht; landwirtschaftliche
Marktordnung);
Ausfuhr
von Kulturgütern)
13. Arbeitsrecht
(Arbeitsrecht; Sozialversicherungswesen; Kammern für
Arbeiter und Angestellte, ausgenommen solche auf land- und
forstwirtschaftlichem Gebiet; Behinderteneinstellung)
14. Maße, Normen sowie technische Standards für das Inverkehrbringen
von Waren, Vermessung
(Maß- und Gewichts-, Normen- und Punzierungswesen;
Normalisierung und Typisierung elektrischer Anlagen und Einrichtungen,
Sicherheitsmaßnahmen auf diesem Gebiete; Inverkehrbringen von Bauprodukten;
Vermessungswesen)
15. Medien und Nachrichtenübertragung
(Pressewesen; Post- und Fernmeldewesen)
16. Verkehr
(Eisenbahnen; Bau und Instandhaltung von
Wasserstraßen, Strom- und Schifffahrtswesen; Luftfahrt; Angelegenheiten der
wegen ihrer Bedeutung für den Durchzugsverkehr durch Bundesgesetz als
Bundesstraßen erklärten Straßenzüge; Kraftfahrwesen; Straßenpolizei)
17. Schutz vor erheblichen Umweltbeeinträchtigungen
(Maßnahmen zur Abwehr von gefährlichen Belastungen der
Umwelt, die durch Überschreitung von Immissionsgrenzwerten entstehen;
Umweltverträglichkeitsprüfung für Vorhaben, bei denen mit erheblichen
Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen ist; soweit ein Bedürfnis nach Erlassung
einheitlicher Vorschriften als vorhanden erachtet wird, Genehmigung solcher
Vorhaben; Luftreinhaltung, unbeschadet der Zuständigkeit der Länder für
Heizungsanlagen; Abfallwirtschaft, ausgenommen [noch offen])
18. Gesundheit, soweit sie nicht in die gemeinschaftliche Zuständigkeit
oder in die ausschließliche Zuständigkeit der Länder fällt
(Gesundheitswesen mit Ausnahme des
Gemeindesanitätsdienstes und Rettungswesens sowie des Leichen- und
Bestattungswesens, hinsichtlich der Heil- und Pflegeanstalten, des Kurortewesens
und der natürlichen Heilvorkommen jedoch nur die sanitäre Aufsicht;
Ernährungswesen
einschließlich Nahrungsmittelkontrolle)
19. Tierschutz und Veterinärwesen
(Tierschutz und Tierversuche; Veterinärwesen)
20. Kirchen und Religionsgesellschaften
(Angelegenheiten
des Kultus)
21. Gemeinnütziges Stiftungs- und Fondswesen, soweit es über den
Interessenbereich
eines Landes hinaus geht
( Stiftungs- und Fondswesen, soweit es sich um
Stiftungen und Fonds handelt, die nach ihren Zwecken über den Interessenbereich
eines Landes hinausgehen und nicht schon bisher den Ländern autonom verwaltet
wurden)
22. Bildungswesen
(Universitäten und Fachhochschulen, Pädagogische
Akademien)
[Schulwesen noch offen]
23. Familienlastenausgleich
In den mittleren Bereichen fielen aus
heutiger Sicht:
1. Krankenanstalten
(Heil-
und Pflegeanstalten)
2. Schulen
[noch
offen]
3. Forstrecht
4.
Wasserrecht
(Wasserrecht,
Regulierung und Instandhaltung der Gewässer für Zwecke der Ableitung von
Hochwasser oder der Schifffahrt)
Mit freundlichen
Grüßen
Dr. Ferdinand Faber
07.11.2003
Punktation für eine
aufgabenorientierte Verteilung der
Gesetzgebungskompetenzen
nach dem „Drei-Säulenmodell“
Die gegenwärtige
Kompetenzverteilung ordnet bestehende Gesetzesmaterien, deren Umfang sich am
Versteinerungszeitpunkt – meist 1925 – orientiert, nach Gesetzgebung und Vollziehung
jeweils Bund und Ländern zu. So enthalten die Kompetenzartikel 177 (!) Einzeltatbestände,
denen die einzelnen Angelegenheiten zuzuordnen sind und für die dem Bund bzw.
den Ländern Gesetzgebungs- – und/oder Vollziehungszuständigkeiten zugeordnet
werden. Alle nicht genannten Angelegenheiten fallen in Gesetzgebung und
Vollziehung in die Zuständigkeit der Länder. So weit durch die wirtschaftliche
Entwicklung und gesellschaftliche Veränderung neue Aufgaben an den Staat
herangetragen werden – beispielhaft sei hier der Umweltschutz genannt – sind
diese den bestehenden Tatbeständen zuzuordnen, wodurch es per se zu ihrer
Zersplitterung kommt.
Diese Technik der
Kompetenzverteilung geht von der Vorstellung aus, daß sich jede Gesetzesmaterie
„fein säuberlich“ zwischen Bund und Ländern scheiden ließe. Angesichts der
Komplexität heutiger Lebensverhältnisse ist eine solche Trennung der
Kompetenzen nicht mehr möglich, es existiert fast kein Lebenssachverhalt, der
nicht unter verschiedenen Gesichtspunkten zu regeln wäre. Für den Bundesstaat
von besonderer Bedeutung ist, daß es hiebei stets Aspekte gibt, die besser
bundesweit einheitlich, und andere, die besser länderweise verschieden
geregelt werden.
Es bietet sich daher
für den Großteil der bisherigen Gesetzgebungskompetenzen des Bundes die
Schaffung eines neuen Kompetenztypus an, und zwar in Gestalt einer „subsidiären
Kompetenz“ des Bundes oder „konkurrierenden Kompetenz zwischen Bund und
Ländern“ in folgender Form:
Die
ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes wird auf das unbedingt
erforderliche Minimum beschränkt, wie etwa Militär oder Bundesfinanzen, Geld-,
Kredit-, Börse- und Bankwesen. In allen übrigen Bereichen beschränkt sich der
Bund auf jene Regelungen, deren bundesweite Regelung unerläßlich ist. Im
übrigen sind die Länder frei, die betreffende Angelegenheit zu regeln, sie
dürfen lediglich einer bundesweiten Regelung nicht widersprechen; wenn möglich,
hat sich der Bund auf die Regelung der Grundsätze zu beschränken.
Im ausschließlichen
Gesetzgebungsbereich der Länder, der so gut wie alle bisherigen
Gesetzgebungskompetenzen der Länder umfaßt, angereichert um jene, die nicht in
die Subsidiärkompetenz des Bundes fallen, sind die Länder alleine befugt,
gesetzgeberisch tätig zu werden; dem Bund ist es verwehrt, hier einzugreifen.
Davon ausgehend
zeigt eine Analyse der 177 Einzeltatbestände des Bundes, daß sich die
Gesetzgebungszuständigkeiten auf 17 Großtatbestände reduzieren lassen, die
nicht auf die einzelnen Gesetzesmaterien abstellen, sondern auf
Aufgabenbereiche.
Diese Aufgaben
könnten folgende sein:
1. Bundesverfassung
2. Äußere
Angelegenheiten des Bundes
3.
Angelegenheiten der Staatsgrenze und der
Grenzüberschreitung
4. Rechtsstellung
der Bundesbürger und der Fremden
5. Bundesfinanzen
6. Geldwirtschaft
und Kapitalverkehr, Standardisierung (Maße, Gewichte, Normen usw.) und
Güterverkehr
7. Justiz
(Zivil- und Strafrecht, Gerichte)
8. Innere
Sicherheit
9. Angelegenheiten
der Wirtschaft
10. Angelegenheiten des
Verkehrs
11. Schutz vor
Beeinträchtigungen der Umwelt
12. Angelegenheiten der
Arbeitswelt
13. Soziale Sicherheit
14. Angelegenheiten der
Gesundheit
15. Angelegenheiten der
Wissenschaft und Forschung
16. Bundesbehörden
einschließlich Dienstrecht
17. Militärische
Angelegenheiten
Die bestehenden
Kompetenztatbestände lassen sich jeweils einem dieser Aufgabenbereiche
zuordnen. Beispielsweise wäre Allgemeine Sicherheitspolizei, Waffen-,
Munitions-, Schieß- und Sprengmittelwesen, Vereins- und
Versammlungsangelegenheiten, Organisation der Bundespolizei und
Bundesgendarmerie dem Aufgabenbereich „Sicherheitswesen“ zuzuordnen. Die
Anknüpfung an Aufgabenbereiche bringt es mit sich, daß einzelne, bisher in
einem Gesetz geregelte Angelegenheiten verschiedenen Aufgabenbereichen
zugeordnet werden; gerade dies ermöglicht aber eine organische
Weiterentwicklung und zukünftige aufgabenorientierte Gesetzgebung.
Beispielsweise läßt sich der Denkmalschutz unter keine der hier aufgezählten
Aufgabentatbestände einordnen und fällt daher künftig in die Zuständigkeit der
Länder. Wohl hätte aber der Bund die Verbringung beweglichen Kulturguts ins
Ausland zu regeln, weil es sich hiebei um eine Angelegenheit der
Grenzüberschreitung handelt.
Von diesen 17
Aufgabenbereichen ist lediglich in sieben eine ausschließliche Bundeszuständigkeit
erforderlich, und zwar in folgenden:
1. Bundesverfassung
2. Äußere
Angelegenheiten (ausgenommen die Staatsvertragskompetenz der Länder)
3. Angelegenheiten
der Staatsgrenze und der Grenzüberschreitung
4. Bundesfinanzen
5. Geldwirtschaft
und Kapitalverkehr, Standardisierung und Güterverkehr
6. Bundesbehörden
7. Militärische
Angelegenheiten
In allen übrigen
Aufgabenbereichen gibt es Regelungen, die notwendigerweise bundesweit getroffen
werden müssen, überwiegend aber auch länderweise verschieden sein können. In
allen diesen Angelegenheiten ist der Bund befugt, Regelungen zu erlassen,
soweit eine bundesweit einheitliche Regelung unerläßlich oder erforderlich ist,
um gleichwertige Lebensverhältnisse im Bundesgebiet zu garantieren.
Die Beantwortung
dieser Frage erfordert letztlich eine politische Bewertung, die nur im
Einzelfall getroffen werden kann; es liegt nahe, hiefür Kooperationsverfahren
zwischen Bund, Ländern und Gemeinden, wenn letztere betroffen sind, vorzusehen.
Soweit es lediglich
erforderlich ist, bundesweite Grundsätze zu erlassen, hat sich der Bund auf
diese zu beschränken. Auch im Falle einer bindenden bundesweiten Regelung kann
der Bund ausdrücklich zu abweichenden landesgesetzlichen Regelungen
ermächtigen. Die Landesgesetzgeber könnten in sämtlichen Aufgabenbereichen
ergänzende Regelungen erlassen, sie dürfen nur nicht einer bundesweiten
Regelung widersprechen.
Dies erfordert die
Aufnahme eines verfassungsrechtlichen "Harmoniegebotes", das besagt,
daß in diesen Angelegenheiten gesetzliche Vorschriften der Länder nicht
bundesgesetzlichen Vorschriften widersprechen dürfen und im Falle eines solchen
Konfliktes die bundesgesetzlichen Vorschriften vorgehen (Bundesrecht bricht
Landesrecht). Eine solche Vorrangregel ist bisher der österreichischen
Verfassung fremd, doch existiert sie in sämtlichen anderen Bundesstaaten, von
Deutschland über Belgien bis zu den USA. Die Schweizer Bundesstaatsdoktrin
leitet sie geradezu aus dem Wesen des Bundesstaates ab, was jedenfalls dann
gerechtfertigt ist, wenn - wie hier vorgeschlagen - die Kompetenz des Bundes
auf bundesweit erforderliche Regelungen beschränkt wird.
Eine konkurrierende
Gesetzgebungszuständigkeit zwischen Bund und Ländern in diesem Sinne gilt
daher für folgende Aufgabenbereiche:
1.
Justiz
2.
Innere Sicherheit
3.
Angelegenheiten der Wirtschaft
4.
Angelegenheiten des Verkehrs
5.
Schutz vor Beeinträchtigungen der Umwelt
6.
Angelegenheiten der Arbeitswelt
7.
Soziale Sicherheit
8.
Angelegenheiten der Gesundheit
9.
Angelegenheiten der Wissenschaft und
Forschung
10. Bundesbehörden einschließlich Dienstrecht
Soweit eine
Angelegenheit keinem Aufgabenbereich zuordenbar ist, in dem der Bund bundesweite
Regelungen treffen darf, verbleibt sie bei der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit
der Länder. Diese umfaßt daher zunächst so gut wie alle Gesetzgebungsmaterien,
die den Ländern jetzt aufgrund des Artikel 15 B-VG zukommen. Andere Materien
werden von der Bundeskompetenz in die Länderkompetenz übertragen.
Soferne dieser Kompetenzbereich ausdrücklich
abgesichert werden soll, bietet sich an, die ausschließlichen
Länderkompetenzen ebenfalls taxativ aufzuzählen (wodurch sich die
Generalklausel zu den konkurrierenden Gesetzgebungskompetenzen verschiebt).
Dieser könnte beispielsweise folgendermaßen lauten:
1.
Landesverfassung
2.
Auswärtige Angelegenheiten der Länder
3.
Gemeinden
4.
Landes- und Gemeindefinanzen
5.
Landwirtschaft (einschließlich Jagd und
Fischerei)
6.
Allgemeine Raumordnung und bauliche
Gestaltung
7.
Kulturgüter
8.
Sport
9.
Landesbehörden
Bei dieser Technik
der Kompetenzverteilung kommt es vor allem aber deswegen zu einer bedeutenden
Ausweitung der Gesetzgebungskompetenzen der Länder, weil sie in allen
Aufgabenbereichen, die nicht in die ausschließliche Bundeskompetenz fallen,
gesetzgebend tätig werden können. Lediglich soweit der Bund in diesen Bereichen
eine unerläßliche bundesweite Regelung trifft, darf dieser Regelung von den
Ländern nicht widersprochen werden. Dies träfe beispielsweise auf den Tierschutz
zu, dessen bundesweite Regelung unter dem Gesichtspunkt des Schutzes vor
Beeinträchtigungen der Umwelt und der Gesundheit unbedingt erforderlich wäre.
Eine Konkretisierung
des Umfanges der jeweiligen Gesetzgebungskompetenzen ergibt sich aus der Technik
der Überleitung: In den Erläuterungen wird angeführt, welche bisherigen
Tatbestände den neuen Aufgabenbereichen zuzuordnen sind und unter welchen
Gesichtspunkten diese Zuordnung jeweils getroffen wird. Der Übergang von
materienorientierter Kompetenzverteilung zur Anknüpfung an Aufgabenbereiche hat
zur Folge, daß mitunter bisher in einem Gesetz geregelte Materien in Zukunft
verschiedenen Aufgabenbereichen zuzuordnen sind, wobei für jeden Teil wiederum
zu beurteilen ist, inwieweit er eine bundesweit erforderliche Regelung enthält.
Aus der Angabe der Kriterien, unter denen diese Zuordnung erfolgt, ergibt sich
der Zweck des jeweiligen Aufgabenbereiches, an dem sich die Interpretation zu
orientieren hat.
Stellungnahme zu einer
Kompetenzverteilung
nach dem „Drei-Säulen-Modell“
1. Zur Rechtssetzung im dritten Kompetenzbereich
Im Rahmen des dritten Kompetenzbereichs ist
zunächst die Grundsatzentscheidung zu fällen, ob am Grundsatz der Exklusivität
der Kompetenzbereiche festgehalten werden soll oder ob dieser Bereich
„Gemeinschaftsaufgaben“ enthalten soll, in denen eine – wie immer ausgestaltete – Koordination
zwischen Bund und Ländern stattfinden muss. In meinen Augen spricht alles
dafür, nach dem Muster vieler anderer bundesstaatlicher Verfassungen eine Form
der konkurrierenden Gesetzgebung zu schaffen, in welchem die Länder zur
Gesetzgebung zuständig sind, soweit und solange der Bund keine Vorschriften
erlassen hat. Denn dieser Kompetenztypus hat den entscheidenden Vorteil,
Subsidiarität mit Flexibilität zu verbinden.
Da grundsätzlich beiden föderalen Partnern der Zugriff
auf die Materien der dritten Säule eröffnet wird, tragen sowohl Bund als auch
Länder Verantwortung. Die Länder sind in der Lage, Angelegenheiten auch dort
umfassend aufzugreifen, wo sie nach derzeitigem Verfassungsrecht untätig
bleiben müssen, weil die Kompetenz beim Bund liegt, dieser aber –mitunter
infolge politischer Unfähigkeit – von ihr keinen Gebrauch macht. Umgekehrt kann
der Bund dort, wo es den Ländern nicht gelingt, Aufgaben auf regionaler Ebene
zufrieden stellend zu bewältigen, in die Bresche springen, ohne zuvor die
Bundesverfassung ändern zu müssen. Das System wird insgesamt beweglicher und
dadurch auch kompetitiver.
Außerdem wird es hiedurch wesentlich leichter,
„Querschnittsmaterien“ in den Griff zu bekommen. Neue Politikansätze sind
häufig Querschnittsansätze, die nicht in die tradierten Schubladen passen (UVP,
Datenschutz, Umweltinformation, integrierte Unfallprävention uvam). Je starrer
eine Kompetenzverteilung ist, desto schwieriger wird es, solche Ansätze
überhaupt zu verfolgen, weil das, was der Querschnittsansatz fordert, von der
Kompetenzverteilung als Querschnittsmaterie inhibiert wird.
Die Länder würden mit der starren Kompetenzgrenze
zwischen Bund und Ländern zwar die Gewissheit verlieren, den Bund vor dem
Verfassungsgerichtshof in die Schranken weisen zu können: Ihr Hausgut in der
zweiten Säule wäre (ebenso wie das Hausgut des Bundes in der ersten) auf
überschaubare Kernaufgaben geschrumpft. Sie würden aber die Möglichkeit
gewinnen, die Lücken in den Bundesregelungen durch eigene Gesetze aufzufüllen
und passgenaue Anschlussstücke zu den Vorschriften im Bereich der zweiten Säule
(Hausgut der Länder) herzustellen.
Entgegen einer verbreiteten Meinung halten sich die
strukturellen Einschnitte, die eine solche konkurrierende Gesetzgebung mit sich
brächte, in Grenzen. Bei genauerem Hinsehen liegt nämlich keine konkurrierende
Kompetenz vor, die mit dem Grundsatz der Exklusivität der Kompetenzbereiche
bricht, weil es sich um alternativ-ausschließliche Kompetenzen handelt.
Aus diesem Grund ist auch keine Konfliktlösungsregel
„Bundesrecht bricht Landesrecht“ erforderlich, wie sie von Schnizer
vorgeschlagen wird. In Deutschland ist diese Regel zwar in Art 31 GG
verankert, es ist dort aber völlig unklar, was sie bedeutet. In der Schweiz ist
diese Regel ein Reflex des Umstands, dass Bundesgesetze vom Bundesgericht nicht
auf ihre Kompetenzkonformität überprüft werden dürfen und dass deshalb selbst
die ungerechtfertigte Inanspruchnahme von Kompetenzen durch den Bund die
Nichtigkeit von kantonalem Recht zur Folge hat. In Österreich ist eine
Vorrangregel entbehrlich, weil mit der Verfassungsgerichtsbarkeit und der
lex-posterior-Regel das Auslagen zu finden ist. Wenn der Bund auf eine
Angelegenheit der dritten Säule zugreift, haben insoweit die Länder ihre
Kompetenz verloren, ihre Regelungen sind entweder außer Kraft getreten oder
wegen Kompetenzwidrigkeit vom Verfassungsgerichtshof aufzuheben. (Die Sorge,
ein Land könnte einem früheren Bundesgesetz derogieren und sich dadurch die
fehlende Kompetenz zurückerobern, ist deshalb unbegründet, weil es aufgrund des
kleineren räumlichen Geltungsbereiches nur zu einer Zurückdrängung des
Bundesgesetzes kommen kann.) Eine Vorrangregel würde nur zu Konfusion führen,
weil sie wohl bedeuten müsste, dass ein späteres Landesgesetz entweder als
absolut nichtig oder zumindest als unanwendbar zu betrachten wäre – mit
negativen Folgen für die Rechtssicherheit, weil jede Verwaltungsbehörde
zunächst eine inzidente Prüfung von Landesrecht auf seine Kompetenzkonformität
vornehmen müsste, bevor sie es anwendet.
Innerhalb der dritten Säule sollte der Bund die
Möglichkeit haben, sich auf Grundsätze zu beschränken. Von einer Verpflichtung
durch Übernahme des Typus des Art 12 B‑VG ist hingegen abzuraten. Gesetze
durchgängig so zu formulieren, dass sie nicht im Sinne des Art 18 B‑VG
hinreichend bestimmt sind (was die Lehrbücher fordern), ist unmöglich, wenn man
inhaltlich etwas Sinnvolles erreichen will. Sowohl die Praxis der Richtlinien
als auch der deutschen Rahmengesetzgebung zeigen deshalb, dass ein gewisses Maß
an Vollregelungen unvermeidbar ist. (Und auch in Österreich ist es im Grund
erst die Bezeichnungspflicht, die bewirkt, dass manche Grundsatzregelung, die
eigentlich hinreichend bestimmt und anwendbar wäre, nicht unmittelbar anwendbar
ist.)
Ebenso abzuraten ist von Delegationen. Die Erfahrung
mit Art 10 Abs 2 B‑VG sind dermaßen trist, dass von einer
Verallgemeinerung dieses Instruments nichts erwartet werden kann. (Das Beste,
was man von diesem Instrument sagen kann, ist, dass es wenn schon keinen Nutzen
hat, so doch auch keinen Schaden stiftet.) Wenn eine Angelegenheit wirklich den
ausschließlichen Zuständigkeiten zugeordnet werden soll, verbieten sich
Delegationen von selbst, weil sie mit der Ausschließlichkeit brechen. Im
dritten Kompetenzbereich haben sie ebenfalls keinen Platz, weil es dort
ohnedies Aufgriffsmöglichkeiten gibt. Ihr eigentlicher Sinn könnte in einem
solchen Rahmen letztlich nur darin bestehen, dass eine Gebietskörperschaft
durch „Verweigerung“ der Delegation die Angelegenheit für die andere
Gebietskörperschaft sperrt, ohne dass sie selbst sich um diese Angelegenheit
kümmert.
2. Zur Mitwirkung der Länder an der Gesetzgebung des
Bundes im dritten Kompetenzbereich
Auch die zweite Frage berührt einen grundsätzlichen
Punkt. Wir müssen uns entscheiden, ob wir auf politische oder auf rechtliche
Instrumente setzen wollen, um die Interessen der Länder zu sichern. Eine
Kombination solcher Instrumente, wie sie von der WKÖ vorgeschlagen ist, halte
ich für schädlich, weil sie letztlich dazu führt, dass die
Gebietskörperschaften auf beide Karten setzen können und eine Lösung, die sie
zunächst politisch mitgetragen haben, später vor dem Verfassungsgerichtshof
bekämpfen können.
Erwägt man rechtliche Instrumente, so bietet es sich
an, nach Bonner Muster „die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im
Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts‑ oder Wirtschaftseinheit im
gesamtstaatlichen Interesse“ zu einem objektivem Kriterium zu machen, das über
die Zulässigkeit der Inanspruchnahme der Kompetenz entscheidet. Mit solchen
Klauseln zu judizieren, ist extrem schwierig, weil es im Unterschied zur
grundrechtlichen Verhältnismäßigkeitsprüfung an Bezugspunkten fehlt, die eine
Abwägung strukturieren und sie rational
nachvollziehbar machen. Verfassungsgerichte tendieren deshalb überwiegend dazu,
entsprechende Vorbehalte als nicht justiziabel zu erklären: Die amerikanischen
Kompetenzrechtsprechung ist hiefür ebenso ein Beispiel wie die ältere Praxis
des Bundesverfassungsgerichts zur Stammfassung des Art 72. Es ist daher in
meinen Augen kein Zufall, dass auch die Neufassung des Art 72, die dem
Bundesverfassungsgericht das Anlegen objektiver Maßstäbe zur Pflicht macht, bis
heute zu keiner grundlegenden Umorientierung der Rechtsprechung geführt hat.
Nach meinem Dafürhalten hat die Politik durch solche
quasi-objektiven Kriterien nichts zu gewinnen und die
Verfassungsgerichtsbarkeit nur zu verlieren. Mit rationalen Argumenten lässt
sich die Frage, ob eine Angelegenheit besser auf gliedstaatlicher oder auf
gesamtstaatlicher Ebene aufgehoben ist, nur schwer lösen. Aus diesem Grund
bieten die Kompetenzverteilungskataloge der bundesstaatlichen Verfassungen ein
erstaunlich vielfältiges Bild.
Ob es Bedarf nach einer einheitlichen Bundesregelung
gibt, sollte daher politisch und nur politisch entschieden werden. Als
entsprechende Instrumente sind zum einen die paktierte Gesetzgebung, zum
anderen die Einbindung des Bundesrates oder der Länder erwogen worden.
Von paktierter Gesetzgebung ist ganz entschieden
abzuraten. Wie sehr sie zu wechselseitiger Lähmung und zu Zersplitterungen
führt, lässt sich im Bereich des Art 15 Abs 4 B‑VG anschaulich
studieren: Allein um die geltende Rechtslage hinsichtlich der Zuständigkeiten
der Bundespolizeidirektionen in der Straßenpolizei zu eruieren, braucht es
Stunden, und alle aktuellen Kommentare der StVO helfen bei dieser Aufgabe nicht
weiter. Diesen Typus zu verallgemeinern, hätte den sicheren Ruin der dritten
Säule zur Folge.
Vor die Wahl gestellt, entweder den Bundesrat oder die
Länder mit Ingerenzmöglichkeiten auszustatten, verdient eine Bundesratslösung
den Vorzug. Die deutschen Erfahrungen zeigen aber, dass auch dieses Modell
seine Tücken hat, weil es Blockademöglichkeiten eröffnet und weil es
tendenziell Einigungen auf niedrigstem Niveau begünstigt. Zu meinen, dass es
gelingen könnte, durch eine Reform des Bundesrats die Länderkammer auf die
Vertretung von Länderinteressen zu beschränken und den Einfluss von
Parteipolitik zurückzudrängen, ist naiv. Überall dort, wo es Länderkammern gibt,
sind die Parteigrenzen wichtiger als die Länderinteressen, und ich halte das in
einer Parteiendemokratie grundsätzlich auch für legitim.
3. Zu den Kriterien einer Zuordnung von Aufgabenfeldern zu
den drei Säulen
Der durch die dritte Frage berührte Punkt ist nicht
weniger fundamental. Wir stehen vor der Grundsatzentscheidung, den dritten
Kompetenzbereich entweder schlank zu halten oder sie mit einem breiten
Aufgabenspektrum aufzufüllen, und die Antwort hängt wesentlich von den
Kriterien ab, die über eine Zuordnung entscheiden sollen.
Meines Erachtens können es keine anderen Kriterien
sein als jene, die über eine Zuordnung zur ersten und zur dritten Säule
Auskunft geben, und ich schlage vor, neben der Frage, ob in der Angelegenheit
ein Bundesgesetz grundsätzlich möglich sein soll, auch die
Vollzugszuständigkeiten in die Betrachtung einzubeziehen. Dementsprechend wären
der ersten und der zweiten Säule jene Angelegenheiten zuzuordnen, die
ausschließlich durch Bundesorgane oder durch Landesorgane im organisatorischen
Sinne zu vollziehen sind. In
der dritten Säule sollten demgegenüber jene
Angelegenheiten versammelt werden, in denen die Vollzugszuständigkeit nicht ein
für allemal verfassungsrechtlich vorgegeben sind.
Dieser Vorschlag trägt dem Umstand Rechnung, dass sich
in Österreich auf der Vollzugsebene ein Verbundföderalismus entwickelt hat:
Durch die Omnipräsenz „mittelbarer Verwaltungen“ – einer Figur, die in anderen
Bundesstaaten nicht existiert – haben die Ausnahmen die bundesstaatliche Regel
(Vollzugszuständigkeit einer Gebietskörperschaft bedeutet, dass diese die
betreffend Aufgabe ausschließlich durch eigene Organe besorgen darf) in den
zweiten Rang verwiesen. An diesem Zustand lässt sich wenig ändern. Mir wäre ein
traditionelles bundesstaatliches Modell, das Gesetzgebungs‑, Vollziehungs‑,
Organisations‑ und Finanzverantwortung möglichst konzentriert, wesentlich
lieber als der derzeitige Zustand. Das ändert nichts daran, dass der Zug 1925
in eine andere Richtung abgefahren ist und dass auch im Rahmen des Konvents
alle Weichen in Richtung Vollzugsföderalismus gestellt sind.
Dem dritten Bereich sind deshalb in meinen Augen all
jene Angelegenheiten zuzuordnen, in denen für eine Mitwirkung sowohl von Bundes‑
als auch von Landesorganen Raum bleiben soll. Als Regel sollte gelten, dass die
Vollziehung von den Ländern zu besorgen ist, dass aber auch die Mitwirkung von
Bundesexekutivorganen oder die Betrauung von Bundesbehörden mit
Entscheidungszuständigkeiten vorgesehen werden kann. Diese höhere Flexibilität
benötigen wir deshalb, weil es ansonsten nicht gelingen wird, jene zahlreichen
Verfassungsbestimmungen aufzulösen, die eine nach allgemeinen Regeln verbotene
Mitwirkung im fremden Vollzugsbereich vorsehen. Die Verfassungsbestimmungen im StaatsbürgerschaftsG seien
als Beispiel erwähnt. Es zeigt, dass die Arbeiten dieses Ausschusses auch die
Entscheidung darüber beeinflussen werden, ob man das Risiko in Kauf nehmen
kann, in die neue Verfassung ein Inkorporationsgebot aufzunehmen.
4. Bedarfskompetenzen
Mit Öhlinger bin ich der Auffassung, dass es mit den
„drei Säulen“ nicht das Bewenden haben kann. Daneben sollte auch für die
klassischen Formen der Bedarfsgesetzgebung Raum bleiben, die es schon bisher
gibt. Neben der Bedarfskompetenz für das Verwaltungsverfahren, die weiterhin
existieren muss, wenn das Verfahren in den Angelegenheiten der dritten Säule
(also zB im Baurecht) nach dem AVG ablaufen soll, halte ich insbesondere ein
Äquivalent für die lex Starzyński (angelehnt an die Urkonzeption der Zivil‑ und
Strafkompetenz im StGG 1867) sowie eine Bedarfskompetenz für die Umsetzung von
Völkerrecht und Europarecht für notwendig. Gemeinsame Klammer dieser
Kompetenzen könnte sein, dass sie zur Erlassung einheitlicher Vorschriften
ermächtigen und dass daneben zur Regelung des Gegenstandes erforderliche
abweichende Regelungen im Materiengesetz zulässig bleiben.
Meine Vorstellungen über die grundsätzliche die
Zuordnung von Angelegenheiten zu den drei Säulen sind dem beigeschlossenen
Textvorschlag zu entnehmen. Er mag verdeutlichen, dass ein Kompetenzkatalog
auch schlank gehalten werden kann.
X. Abschnitt: Aufgabenverteilung zwischen Bund
und Ländern
Ausschließliche Kompetenzen des Bundes
Art. KV1. Bundessache ist die Gesetzgebung und die Vollziehung
in folgenden Angelegenheiten:
1. Bundesverfassung;
2. äußere
Angelegenheiten; Grenzvermarkung;
3. Zollwesen;
4. Bundesfinanzen
und Monopolwesen;
5. Geld‑
und Kapitalmarktrecht; Standardisierung;
6. Sicherheitswesen;
7. Verkehrswesen
bezüglich der Eisenbahnen und der Luftfahrt; Angelegenheiten der Bundesstraßen;
8. militärische
Angelegenheiten;
9. höheres
Schulwesen;
10. Einrichtung
der Bundesbehörden und der sonstigen Bundesorgane.
Ausschließliche Kompetenzen der Länder
Art. KV2. Landessache ist die Gesetzgebung und die Vollziehung
in folgenden Angelegenheiten:
1. Landesverfassung;
2. Landwirtschaft
und Bodenreform;
3. Jagd
und Fischerei;
4. Naturschutzwesen;
5. Raumordnung,
soweit sie nicht unter Art. KV1 Z 7 und 8 fällt;
6. Hochbaurecht;
7. Feuerpolizei;
8. Kindergarten‑
und Volksschulwesen;
9. Einrichtung
der Landesbehörden und der sonstigen Landesorgane;
10. Gemeinderecht
und Gemeindeaufsicht.
Konkurrierende Kompetenzen
Art. KV3. In den übrigen Angelegenheiten ist die Gesetzgebung
Landessache, soweit und solange der Bund keine Gesetze und Verordnungen
erlassen hat.
Der Bund kann sich
in diesen Angelegenheiten auf die Vorgabe von Grundsätzen beschränken, die
ausdrücklich als Grundsatzgesetze oder Grundsatzbestimmungen zu bezeichnen
sind.
Die Vollziehung der
in diesen Angelegenheiten erlassenen Vorschriften ist Landessache, soweit die
Bundesgesetze nicht Bundesbehörden die Vollziehung übertragen.
Bundesgesetze, die
Bundesbehörden die Vollziehung übertragen oder deren Mitwirkung in der
Landesvollziehung vorsehen, bedürfen der Zustimmung des Bundesrates.
Landesgesetze, die die Mitwirkung von Bundesorganen vorsehen, bedürfen der
Zustimmung der Bundesregierung. Zustimmungen gelten als erteilt, wenn sie nicht
innerhalb von acht Wochen verweigert werden.
Bedarfskompetenzen
Art. KV4. Ungeachtet des Art KV2 können vom Bund
einheitlich geregelt werden:
1. das
Zivilrecht und das Justizstrafrecht;
2. das
Verwaltungsverfahren, die allgemeinen Bestimmungen des Verwaltungsstrafrechts,
das Verwaltungsstrafverfahren, die Verwaltungsvollstreckung und der Schutz
personenbezogener Daten;
3. Angelegenheiten,
in denen Rechtsakte im Rahmen der europäischen Integration oder
völkerrechtliche Verträge umzusetzen sind.
In den die einzelnen
Gebiete der Vollziehung regelnden Bundes‑ und Landesgesetzen können hievon
abweichende Regelungen nur getroffen werden, soweit sie zur Regelung des
Gegenstandes erforderlich sind.
Die Vollziehung der
in den Angelegenheiten gemäß Abs 1 Z 1 erlassenen Vorschriften ist
Bundessache, die Vollziehung der in den Angelegenheiten gemäß Abs 1
Z 3 erlassenen Vorschriften Landessache. Die Handhabung der gemäß
Abs 1 Z 2 erlassenen Vorschriften ist Bundes‑ oder Landessache je
nach dem, ob die den Gegenstand des Verfahrens bildende Angelegenheit in die
Bundes‑ oder in die Landesvollziehung fällt.
S T E L L U N G
N A H M E
zum
Kompetenzverteilungs-Entwurf von
Prof. Dr. Peter Bußjäger
Der vorliegende Entwurf stellt aus meiner Sicht eine gute
Grundlage für eine möglichst zweckmäßige und ausgewogene Festlegung der
Gesetzgebungskompetenzen dar.
Für die neue Kompetenzverteilung ist der gewählte
methodische Ansatz grundsätzlich richtig. Einerseits einen klar umrissenen
ausschließenden Zuständigkeitsbereich für den Bund bzw. für die Länder zu
schaffen – andererseits für die nur gemeinsam lösbaren Themen und
Zuständigkeitsbereiche einen eigenen sogenannten „gemischten
Zuständigkeitsbereich“ zu schaffen.
Aus der Sicht eines Ländervertreters ist es unerlässlich,
für die konkrete Zuordnung von Kompetenzen in einen der drei
Zuständigkeitsbereiche einen solchen Maßstab anzulegen, der von einem maximal
vertretbaren Ausmaß an Länderzuständigkeiten im Sinne eines imperativen
Föderalismus und einer konsequenten Subsidiarität ausgeht.
Konsequenterweise bedeutet dies nicht nur eine Forcierung
des Länderzuständigkeitsbereiches, sondern auch eine des „gemischten Bereiches“
im Hinblick auf die Abgrenzung desselben zum Zuständigkeitsbereich des Bundes.
Das Modell der „konkurrierenden Gesetzgebung“ ist vom
Prinzip her gut zu heißen, aber in seiner endgültigen Ausprägung noch
diskussionswürdig. Vorstellbar ist für mich in diesem Zusammenhang eine Art
„Initiativrecht“ der Länder zur Arrogation von Gesetzgebungsmaterien, welche
nur durch begründetes Veto seitens des Bundes mit „Beweislast“ auf dessen Seite
zu konterkarieren wäre.
Diesbezüglich erwarte ich mir von der weiteren Diskussion
noch die Möglichkeit der Erarbeitung von gemeinsamen Lösungsansätzen.
Im Besonderen halte ich fest, dass über einzelne
Klammerinhalte des „Bußjäger-Entwurfes“ noch Diskussionsbedarf besteht. Dabei
ist aus meinem Verständnis auch noch jene Frage zu klären, inwieweit der außer
Streit stehende
Bundeskompetenztatbestand „Zivilrecht“ die Erlassung von für die
Ausgestaltung von Landesmaterien notwendigen Verfahrensregelungen determinieren
bzw. einschränken darf. In diesem Zusammenhang plädiere ich konkret für einen
größeren Handlungsspielraum im Sinne einer Ermächtigung zur Festlegung von
erforderlichen annexen Verfahrensregelungen, soweit sie sich aus den
inhaltlichen Notwendigkeiten zwingend ergeben.
Der weiteren Diskussion – auch über die von mir genannten
Punkte – mit großer Spannung entgegensehend, verbleibe ich
mit freundlichen Grüßen
LAbg. Dr.
Klaus Wutte
Nachtrag:
Übersicht über die dem
Ausschussbericht angeschlossenen Papiere
(nach Sitzungen geordnet)
Im Folgenden wird eine Übersicht über die dem Ausschussbericht
angeschlossenen Papiere - geordnet nach dem Datum Ihrer Vorlage - gegeben:
2. Sitzung 09.10.2003:
·
Statement zum Mandat von Dr. Christoph Leitl/WKÖ: „Statement zum Mandat des
Ausschusses 5
·
Arbeitsunterlage von Dr. Madeleine Petrovic/Grüne
für den Ausschuss 5
4. Sitzung 07.11.2003:
·
Papier „Vorschlag für eine Zuordnung der
Gesetzgebungskompetenzen zu Bund und Ländern“ von Univ.Doz. Dr. Peter Bußjäger
·
Papier „Punktation für eine aufgabenorientierte
Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen nach dem Drei-Säulenmodell“ von Dr.
Johannes Schnizer
·
Papier „Diskussionsvorschlag für eine neue
Kompetenzverteilung“ von der WKÖ
5. Sitzung 01.12.2003:
Stellungnahmen zum "Drei
Säulen-Modell" einer künftigen Kompetenzverteilung zwischen Bund und
Ländern:
·
Stellungnahme
von Dr. Christoph Leitl/WKÖ
·
Stellungnahme
von Univ.Prof. Dr. Theo Öhlinger
·
Stellungnahme
von Dr. Ferdinand Faber (für Dr. Franz Schausberger)
·
Stellungnahme
von Walter Prior
·
Stellungnahme
von Dr. Madeleine Petrovic/Grüne
·
Stellungnahme
von Univ.Doz. Dr. Peter Bußjäger
·
Stellungnahme
von Mag. Renate Brauner
·
Stellungnahme
von Univ.Prof. Dr. Gerhart Holzinger
·
Stellungnahme
von Dr. Ulrike Baumgartner-Gabitzer
·
Stellungnahme
von Univ.Prof. Dr. Ewald Wiederin
·
Stellungnahme
von Dr. Klaus Wutte
·
Stellungnahme
von Dieter Egger und Herbert Scheibner (gemeinsam)
·
Stellungnahme
von DI Josef Pröll
7. Sitzung 15.01.2004:
·
Papier
„Punktation für die vom Mandat des Ausschusses 5 abgesteckten Themenbereiche“
vom 14.01.2004 von Univ.Doz. Dr. Peter Bußjäger
9. Sitzung 09.02.2004:
·
Papier zu „Modell Kompetenzverteilung – Verfahren in der 3. Säule“ von
Dr. Johannes Abentung, Mag. Anna Maria Hochhauser und DDr. Karl Lengheimer
vom 09.02.2004
·
Schreiben zu „Formulierung eines Teileinspruchsrechtes des BR“ von Prof.
Albrecht Konecny vom 04.02.2004
·
Papier
„Vorschläge zur Neuformulierung und Aufteilung von Gesetzgebungszuständigkeiten“
von Univ.Prof. Dr. Funk
·
Versuch
einer Synopse (Zuordnung von Gesetzgebungszuständigkeiten) von
Univ.Doz.
Dr. Bußjäger
